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中国法律援助制度诞生的前前后后(四)
中国法律援助制度诞生的前前后后(四)

发布时间:2010-08-31 09:07:18我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  第四章中国法律援助的法律化、制度化进程

  一、“两法”正式确立了中国

  法律援助制度的法律地位

  (一)新的刑事诉讼法颁布及意义

  1996年3月17日,第八届全国人民代表大会第四次会议审议并通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,该《决定》对1979年7月1日通过,1980年1月1日起实施的《中华人民共和国刑事诉讼法》进行了重大修改。这部凝结着我国立法、司法和理论工作者心血的新刑诉法的通过,标志着我国刑事司法制度发展的又一个里程碑,对我国社会主义法制建设,必将产生深远影响。

  刑事诉讼法就其本质而言,既是惩罚犯罪的程序法,同时也是保障人权的基本法,正因为如此,我国这次对刑事诉讼法的修改,引起了国内外和社会各界的广泛关注。这次修改,是在充分肯定1979年刑事诉讼所确定的基本原则、任务的基础上,本着实事求是的精神,总结我国16年来的刑事诉讼司法实践经验,吸收和借鉴国外刑事诉讼立法的有益做法而进行的修改,目的是进一步完善我国刑事诉讼法律,以适应我国改革开放和建立社会主义市场经济体制的需要。

  新的刑事诉讼法,主要从完善强制措施,取消收容审查;保障被告人诉讼权利,提高被害人诉讼地位;完善庭审方式,理顺控诉、辩护、审判三大诉讼职能关系;扩大不起诉范围,废除免予起诉制度;加强权力分工,强化制约机制等方面对原刑事诉讼法进行了修改,这次修改对原法典共修改了140处,新增条文61条,使整部刑事诉讼法典条文增至255条。修改后的刑事诉讼法,在各项程序、制度、措施方面较原刑事诉讼法典更加具体、完善,体现了新刑事诉讼法的法制民主、科学、人道的精神,适应了我国改革开放和市场经济发展的需要,也适应了当前国际人权斗争的需要,是我国立法史上一部较为完备的全新的刑诉法典。

  (二)“法律援助”首次规定在中国的立法之中

  新《刑事诉讼法》的一大发展,是首次以立法的形式,规定了我国刑事法律援助制度的基本原则和框架。《刑事诉讼法》第34条规定:“公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”这是在我国立法史上,首次将法律援助写入法律。

  1979年7月1日通过,1980年1月1日起实施的原《刑事诉讼法》,虽然也规定了有关法律援助的内容,但并未明确提出“法律援助”的概念。原《刑事诉讼法》第27条规定:“公诉人出庭公诉的案件,被告人没有委托辩护人的,人民法院可以为他指定辩护人。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当为他指定辩护人。”。和原《刑事诉讼法》相比,新《刑事诉讼法》不仅更加完善,即增加了一条“被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”而且,首次明确提出了“法律援助”的概念。这不仅是我国刑事诉讼法律制度的一大飞跃,同时,也是中国法律援助制度建设的一个重要里程碑。

  刑事辩护的理论基础在于,基于无罪推定原则的程序主体的对立统一理论,即将被告作为辩方与控方视为处于同等的诉讼地位,控辩双方通过对立的形式,实现刑事诉讼过程的双方的动态发展中的平衡。辩护制度在大陆法系和在英美法系,呈现出不同的运行机制。在实行职权主义诉讼方式的大陆法系国家,以控告犯罪为主要目的,对被告人的辩护权重视不够。主要体现在:①辩护方式主要进行的是法律反驳;②辩护的自由度有限;③辩护对审判的影响力很小。在实行当事人主义诉讼方式的英美法系国家,承认国家的司法权力有限,在刑事司法上崇尚自由精神,注重保护涉讼公民的合法权益。由此,对被告人的辩护权相当重视,体现在:①在辩论方式上,不仅要对事实反驳,而且要对事实进行审查,并且事实始终是辩论的重心,其过程充满对抗性;②辩护的自由度很大且法官对辩护的限制少;③辩护对审判的引导力很强,直接影响案件的处理结果。而在中国,由我国法律文化传统所决定,诉讼制度及辩护运行机制受大陆法系影响较深,对被告人的辩护权限制较多。修改后的刑事诉讼法有一定的改进,主要体现在:①辩护人介入诉讼的时间从开庭前7天提前到审查起诉阶段;②控辩双方的活动构成了庭审的重要内容;③进一步完善了指定辩护。

  指定辩护的完善是一个国家刑事诉讼法完善的重要内容之一。新的《刑诉法》第11条和原《刑诉法》第8条都规定:“被告人有权获得辩护,人民法院有义务保证被告人获得辩护”。刑事诉讼法关于指定辩护的规定,正是这一原则在刑事诉讼中的具体体现。根据《刑事诉讼法》第34条的规定,指定辩护分为三种情况:①公诉人出庭支持公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因而没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。公诉人出庭支持公诉的案件,被告人因处于被追究的地位,有思想顾虑而不敢就控诉意见与公诉人展开辩论;而且多数被告人由于缺乏法律知识,也不知道该怎样从事实上和法律上提出有利于自己的情况为自己辩护;有些被告人则是因经济困难或其他原因没有聘请辩护人。为了切实维护被告人的合法权益,对这类案件,人民法院可以为被告人指定辩护人。这里的“可以”二字在法律上是一种灵活的弹性规定。是否给予被告人指定辩护人,由人民法院根据具体情况决定。对于无力委托的;共同犯罪案件部分被告已委托的;案件重大,疑难的;外国人犯罪的人民法院一般应予指定。②被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其辩护。由于此类被告人因生理上有缺陷或因智力发育尚不成熟,参与诉讼很不方便,会遇到一些困难,不能充分行使辩护权,有效地维护自己的合法权益,有时甚至会妨碍诉讼活动的顺利进行。所以,此类被告人没有委托辩护人的,人民法院应当为他指定辩护人。这里的“应当”二字在法律上是一种必须做的硬性规定,不允许有灵活的变通。③被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。死刑是我国刑法中规定的对犯罪分子最严厉的一种刑罚方法,一旦适用有误,后果难以弥补。我国历来强调慎重地适用死刑。对判处死刑的犯罪分子没有委托辩护人的,人民法院应为其指定辩护人,目的是为了让被告人充分行使辩护权,保证司法机关准确、及时地查明案件事实,客观公正地处理案件。

  此外,刑事诉讼法第39条规定:“在审判过程中,被告人可以拒绝辩护人继续为他辩护,也可以另行委托辩护人辩护”。法律对被告人拒绝辩护人的理由并未作规定,从保护被告人合法权益为出发点,法律作出规定,让被告人按照自己的意愿选择满意的辩护人提供了更多的机会。

  刑事诉讼法规定的这三种指定辩护情况,出于不同的理由,通过指定辩护形式,提出了保护被告人辩护权的必要性。这些规定对完善辩护制度,保障司法人权无疑具有十分积极的作用。但是,对于规定中所指的“承担法律援助义务的律师”到底为何人,直到《刑诉法》实施之日即1997年1月1日也没有一个明确的法律上的界定。

  我国的律师制度从1979年恢复以后,就随着改革开放的逐渐深化和与市场经济相适应的法制逐步健全,处在不断渐进的改革之中。1993年6月,司法部报经国务院批准,对律师体制进行了一次最重大的改革。改革的结果之一就是,法律服务走向社会,走向市场,律师的性质从国家法律工作者转变为为社会提供法律服务的社会工作者,国家不再负担律师的工资、保险、福利等。因而,谋生便成为律师的第一需要,律师以其提供的法律服务,向社会换取必要的报酬。律师行业也同其他众多行业一样,在改革开放建设社会主义市场经济的今天,接受市场法则的调节。

  法律援助是减免费提供法律服务的一项法律制度,法律援助本身不会创造任何直接的经济效益。法律援助是在社会效益和社会公平的准则下,为保持社会持久稳定、经济持续发展而实施的一种社会保障制度,从理论上讲,其义务主体毫无疑问应该是充当社会管理者的国家和政府。但是,从中国的国情出发,让尚处于社会主义初级阶段、财政尚不宽裕的各级政府完全承担法律援助的支出,是不现实的。因此,在不影响律师主要办理有偿案件的前提下,让律师适当承办少量无偿法律援助案件,既是现阶段律师职业道德的要求,也是律师作为社会法律工作者应尽的法律援助义务。因此,刑事诉讼法第34条所规定的“承担法律援助义务的律师”,即含有律师应当承担一定量的法律援助义务的意思。当然,规定律师的法律援助义务量要掌握好“度”,不能因为定得过多而影响律师的经济收入,那样可能适得其反。比如规定每名律师每年办理一至三件法律援助案件。至于超出这个义务量之外,法院又将指定何人为被告人辩护呢?这是新的刑事诉讼法自通过乃至实施以后一直悬而未决的问题,这个问题的存在客观上呼唤着法律援助制度的诞生。

  (三)《律师法》专章规定法律援助

  1996年5月15日,第八届全国人大常务委员会第十五次会议审议通过了经22次修改的《中华人民共和国律师法》,而且是全票通过。这是新中国的第一部律师法典,在我国律师事业的发展史中树立了一个新的里程碑,这部法律的颁布实施,对于完善律师制度,保障律师执业,规范律师的行为,进一步发挥律师的作用,加强社会主义民主与法制建设,维护社会稳定,促进改革开放和经济建设的发展,具有十分重要的意义。可以毫不夸张地说,在中国律师事业发展史上,1996年是值得大书特书的一年,具有划时代意义的一年。

  我国的律师制度经历了一个曲折的发展过程,一个从建立到中断,再经恢复的曲折历程。建国初期,随着我国社会主义各项法律制度的建立,律师制度也逐渐建立起来。但由于众所周知的原因,律师制度同其他法律制度一样遭到破坏。党的十一届三中全会以来,党和国家高度重视并大力加强律师工作。1980年制定的《中华人民共和国律师暂行条例》对我国律师制度的恢复和发展起到了积极作用,十六年来,全国广大律师通过认真履行法律赋予的职责,在维护国家法律的正确实施,维护国家利益和法人、公民的合法权益,推动改革开放,促进经济发展等方面发挥了日益重要的作用。

  随着改革开放的深入,特别是社会主义市场经济体制的建立和民主法制建设的发展,原有的《律师暂行条例》中的一些内容已不能适应形势的发展。在这种形势下,迫切需要对律师工作改革中成功的经验加以总结,并以法律的形式确认和巩固律师工作改革的成果,规范和引导律师业的健康发展,进一步发挥律师在我国政治、经济和社会生活中的作用。经过多次酝酿修改,《律师法》终于在96年5月15日通过,并于1997年1月1日起实施。

  《律师法》共8章53条,对律师的性质、律师执业的基本原则、律师资格和执业证书、律师执业机构、律师的业务和权利义务、律师协会、法律援助以及律师惩戒和法律责任等都作了明确规定,把16年来律师工作改革的成就和经验条文化、具体化,既从我国的实际情况出发,又借鉴了外国律师立法的有益经验。这是一部具有中国特色和时代特点的社会主义律师法。与《律师暂行条例》相比,这部法律在很多方面实现了新的突破,主要体现在:

  从律师的职业属性出发明确了律师是为社会提供法律服务的执业人员,改变了律师是国家法律工作者的规定;确立了全国律师资格统一考试是律师资格取得的主要方式,同时也规定了考核授予律师资格的严格条件,完善了条例规定的考核授予律师资格的制度;允许律师所采取合作、合伙及国家出资办所等多种机构形式,改变了条例规定的国家按照行政区划设立事业法人性质的律师事务所的单一形式;明确了律师的执业权利及其保障,如规定律师提前介入刑事诉讼活动,律师有调查取证权,也可以申请人民法院、人民检察院取证,还可以申请人民法院传唤证人到庭作证等;确立了司法行政机关行政管理与律师协会行业管理相结合,并逐步向行业管理过渡的律师管理体制;确立了律师惩戒制度,规定由司法行政机关对律师的违法行为予以惩戒,同时也赋予律师协会对违反行业规则的律师予以处罚,惩戒工作由律师惩戒委员会负责;确立了律师的责任赔偿制度,规定了律师在执业活动中,因过错给委托人造成经济损失应承担的赔偿责任;严格规定了律师的法定义务和法律责任;明确规定了非律师人员、机构从事律师业务应当受到处罚;肯定了外国律师事务所在我国境内设立分支机构的做法。这些飞跃和突破,实际上是我国律师工作改革16年来的经验总结,是改革成果的条文化、具体化,也是今后我国律师事业发展的法律基础,可以肯定地说,借着律师法通过的东风,有着律师法的保障,我国的律师事业将会迎来一个更明媚的春天。

  较之《律师暂行条例》,《律师法》专设一章,规定了律师法律援助的有关内容,规定了律师要为经济困难无力支付法律服务费用的当事人提供法律帮助,确立了法律援助制度的基本原则的框架。律师法关于法律援助的规定,不仅是《律师法》较之《律师暂行条例》的一个重大飞跃,而且对我国法律援助制度建设具有十分重要的意义。

  《律师法》第六章规定了法律援助的有关内容:“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助,但是无力支付律师费用的,可以按照国家规定获得法律援助。律师必须按照国家规定承担法律援助义务,尽职尽责为受援人提供法律援助。法律援助的具体办法,由国务院司法行政部门制定,报国务院批准。”这些规定明确了公民获得法律援助的范围和律师必须依法承担的法律援助义务。此外,作为律师工作的专门法,《律师法》不可能规定法律援助的对象、组织形式、资金来源等一系列具体内容。这些问题,只能由法律援助专门立法予以解决,律师法第六章第四十三条规定了“法律援助的具体办法由国务院司法行政部门制定,报国务院批准。”这为今后制订法律援助的专门立法奠定了法律基础。

  二、中央与地方有关法律援助

  的立法创制的历史与现状

  (一)寻踪觅源——新中国的法律、法规、规章中有关法律援助的内容

  新中国成立后,在废除了国民党的《六法全书》的基础上,随着社会主义各项政治、经济制度的确立,逐步建立起人民司法制度。1954年9月颁布的《中华人民共和国宪法》和《人民法院组织法》都明确规定:“被告人有权获得辩护”,被告人除了自己行使辩护权之外,还可以委托律师为他辩护,人民法院认为必要的时候也可以指定辩护人为其辩护,这就从宪法和法律上规定了有关刑事法律援助的内容。

  1956年国务院批准司法部《关于建立律师工作的请示报告》中,对律师的性质、任务,工作机构,任职条件等作了规定。1956年10月20日司法部发布的《律师收费暂行办法》等文件,使律师制度逐步得以建立,《办法》规定了律师免费或减费给予法律帮助的范围,规定对经济确有困难的,律师可以免费提供服务。

  1979年实施的《刑事诉讼法》第27条规定:“公诉人出庭公诉的案件,被告人没有委托辩护人的,人民法院可以为他指定辩护人。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当为他指定辩护人。”

  1982年《宪法》第33条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”

  1982年制定并通过的民事诉讼法第49条规定:“当事人进行诉讼,没有法定代理人的,由人民法院指定代理人。代理人之间互相推诿责任的,由人民法院指定代理人。”

  1990年2月l5日,司法部、财政部、国家物价总局联合发布的《律师业务收费管理办法》第12条规定:“律师对下列情况提供法律服务,应当酌情减免收费。①因公受损害请求赔偿的(责任事故除外);②请求赡养、抚育、扶养而经济确有因难的;⑦请求劳动保险金、抚恤金、救济金的;④不涉及财产关系的简单咨询;⑥确属生活困难无力负担律师费用并能提供证明的;⑥其他特殊情况需要减免收费的。减免收费由律师事务所主任决定。”

  1991年修定的民事诉讼法第49条规定:“没有诉讼行为能力的人,由他的法定代理人代为诉讼,没有法定代理人的,由人民法院指定代理人。”第107条规定,“当事人交纳诉讼费用确有因难的,可以按照规定向人民法院申请缓交,减交或者免交。”

  1996年8月29日通过的《老年人权益保障法》第39条规定:“老年人因其合法权益受侵害,提起诉讼……需要获得律师帮助,但无力支付律师费用的,可以获得法律援助。”

  从以上规定可以看出,建国后,我国虽未出台有关法律援助的立法,但却在众多的法律法规中规定了有关法律援助的内容,这一方面说明法律援助的存在有其客观的必然性;另一方面,也说明我国有关法律援助的立法还远不完善,不能自成体系。在改革开放和建设社会主义市场经济的今天,建立健全法律援助制度是完善我国民主与法制建设的重要方面,是依法治国,建设社会主义法治国家的重要内客,也是我国经济发展、法制健全、社会文明进步的必然要求。

  (二)地方法律援助的立法创制

  自1994年司法部正式提出建立和实施法律援助制度以来,各地方和广大法律工作者在积极探索,努力实践,广泛开展法律援助工作的同时,在法律援助法律化、制度化的建设方面,也取得了一些喜人的成绩。一些地方纷纷制定了有关法律援助的办法、规定、章程、规则等等,有的甚至以地方立法的形式推出了具有法律效力的法律援助地方法规。

  1994年北京率先在全国设立了法律援助基金会,隶属于北京市律师协会,提出了《1994年度法律援助补贴方案》,享受补贴的律师达100多名,涉及27家律师事务所。通过一年的探索、总结,1995年制定了《北京市法律援助基金会章程》和《北京市法律援助基金会基金管理办法》。《章程》第1条规定:“为了促进社会主义民主与法制建设的完善与发展,实现国家法律的平等与公正性,对经济困难的公民进行法律援助,使基金会的工作得以顺利开展,根据《基金会管理办法》和其他有关规定,建立‘北京市法律援助基金会’。”第2条规定:“本基金会宗旨:维护国家法律的正确实施,保障公民的合法权益不受侵犯,体现《中华人民共和国宪法》的精神。”第3条规定:“本基金会是通过国家财政拨款,律师专项基金以及国内外企事业单位和个人的捐助资金,对经济困难又急需法律援助的公民进行资助,并表彰奖励积极从事法律援助工作的个人,最终实现本基金宗旨的非营利性组织,是独立的社团法人。”《办法》第4条规定:“法律援助基金的受益对象是指需要法律帮助而因经济困难无力支付相关法律费用的或受到不公平对待的北京市辖区内的公民。”第5条规定:“法律援助的适用范围包括请求给付赡养费、抚育费、扶养费、劳动合同纠纷,因公要求损害赔偿,要求支付劳动保险金、抚恤金、人身及财产受到非法侵害的以及其他需要法律援助的案件。”第6条规定:“以下人员可以成为申请法律援助的受益人:1法院指定辩护的刑事案件被告人;2法院指定代理的当事人;3经济困难的残疾人、老人、妇女、儿童;4收入在北京市规定贫困线以下的公民。”

  1995年5月5日,武汉市律师协会在总结武汉求是律师事务所法律援助做法的基础上,制定了《武汉市律师法律援助办法》,市司法局接着向区、县司法局及各律师事务所发出了《关于开展法律援助工作的通知》。《武汉市律师法律援助办法》第1条规定:“为了更好地履行律师维护国家法律正确实施的职责,给经济困难的当事人提供法律帮助,使公民的合法权益得到法律保障,武汉市律师协会设立法律援助制度,根据本办法开展法律援助工作。”第3条规定:“在武汉地区涉及诉讼或非诉讼法律事务的公民,因维护自身合法权益需要请律师提供法律帮助而支付律师费用的困难者,符合下列情形之一的,可以得到法律援助:一、因公受损害请求赔偿的(责任事故除外);二、请求给付赡养、抚育、扶养费的;三、请求给付劳动保险金、抚恤金者;四、其他权益纠纷,确实生活困难无力负担律师费用的。”第5条规定:“法律援助的方式为,律师减、免费为当事人提供代理,由市律协或各律师事务所对承办律师给予适当工作补贴。”第10条规定了法律援助案件办理的程序,包括申请、审查、决定、办理、备案等等。

  1995年l1月10日,广州市司法局制定了《广州市司法局法律援助试行办法》。该办法是我国地方法律援助立法探索中较为完善的立法。《办法》第1条规定:“为贯彻‘法律面前人人平等’的社会主义法制原则,竭尽律师的社会义务,保障确有经济困难的当事人享有律师服务的权利,更好地维护国家、集体的利益和公民的合法权益,促进本市民主与法制建设,根据《中华人民共和国宪法》和国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》的规定,结合本市实际情况,制定本办法。”第2条规定:“本办法所称法律援助,是由政府组织律师服务机构,专门为本市需要通过法律途径保障自身合法权益而又无力负担聘请律师费用的公民,指派律师为其提供法律帮助的社会保障措施,是为人民群众排难解纷、消除社会不安定因素的一种法律救济办法。其内容包括:(一)解答法律咨询、提供法律指导;(二)代拟、修改法律文书;(三)办理刑事、民事、行政诉讼或担任刑事诉讼被告人的辩护人;(四)代理非诉讼法律事务。”第3条规定:“广州市法律援助中心是经市人民政府批准设立、由广州市司法局领导的,负责组织实施本市法律援助工作的事业单位。”第4条规定:“广州市法律援助中心的主要职责:(一)贯彻、执行国家和上级主管部门建立法律援助制度的规定,制定法律援助工作规章、工作标准、规范以及拟订推行法律援助制度的长期规划和年度计划,并组织实施;(二)负责组织、指派律师办理各项法律援助事务;(三)组织开展法律援助业务研究和相关业务成果的推广应用;(四)负责法律援助专职律师队伍建设及教育培训;(五)负责法律援助工作的对外宣传,交流活动;(六)负责统一管理法律援助案件资料;(七)负责所属律师事务所的管理;(八)负责法律援助基金的使用、管理;(九)承办主管机关交办的其他事项。”第6条规定:“广州市法律援助中心对受理的法律援助申请,必须坚持以事实为依据、以法律为准绳的工作原则,严格按章对申请人进行资格审查;及时为符合条件的申请人提供法律援助。申请人在法律援助条件、范围的适用标准上一律平等,保障申请人平等获得法律救济的权利。”第7条规定:“凡是具有广州市常住户口或者暂住证的人员均可向广州市法律援助中心申请法律援助。”第8条规定:“申请人获得法律援助必须经审查符合下列条件:(一)申请人是已经立案的诉讼或仲裁案件的一方当事人,或有理由证明其为保障自己的合法权益确需律师提供法律帮助,且经法援助中心审查确有胜诉和实现可能;(二)申请人经证明其确无能力或无完全能力支付律师聘请费用(具体标准由法律援助中心报主管机关批准后执行)。”第16条还规定了:“下列案件和情况经法律援助中心主任批准,可以不经审查程序直接予以法律援助:(一)人民法院指定的刑事辩护案件;(二)追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的案件;(三)法律援助中心有充分理由认为:1 该案件不予援助会给社会秩序造成混乱、在公众中造成不良影响并可能助长类似案件发生的;2对法律援助制度的建立、完善有现实和紧迫意义的;3其他有特殊情况确需提供法律援助的;(四)市政府和主管机关认为需要及时提供法律援助的。”另外,《办法》还就法律援助的申请、证明、审查、回避、决定,拒绝、异议、申请复议等等都作了具体的规定。

  1995年12月1日,郑州市司法局制定了《郑州市律师事务所法律援助规定(试行)》。《规定》第2条规定:“凡在郑州行政区域内涉及诉讼或非诉讼法律事务的公民,因维护自身的合法权益,需要委托律师提供法律帮助而支付律师费用确有困难的,均可向律师事务所请求法律援助。”第12条规定:“自本办法实施之日起,各律师事务所以1000—5000元的资金建立起法律援助基金,单独列帐。”第13条规定:“资金来源:律师事务所每年应从业务收入中提取百分之一的比例作为法律援助基金的资金。”第15条规定:“本办法适用于郑州市各律师事务所。”

  另外,江苏省、南通市、无锡市、青岛市、上海市浦东新区、杨浦区、德阳、青海省西宁市、湖南省株洲市、江西省乐平市等都纷纷制定了自己的法律援助办法。为法律援助的全国性立法打下了坚实的基础,提供了有益的借鉴。

  1997年9月,广东省珠海市和清远市颁布了《珠海市法律援助办法》和《清远市法律援助办法》,在我国首次以地方立法的形式,通过了法律援助办法,使法律援助的有关规定成为地方法规,在所管辖的行政区域内具有了法律上的普遍效力。

  (三)《老年人权益保障法》对法律援助的规定

  继《刑事诉讼法》、《律师法》颁布之后,《中华人民共和国老年人权益保障法》中也规定了对老年人提供法律援助的有关内容。《老年人权益保障法》于1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过,1996年8月29日中华人民共和国主席令第73号公布,自1996年10月1日起实行。《老年人权益保障法》第39条规定:“老年人因其合法权益受侵害,提起诉讼……需要获得律师帮助,但无力支付律师费用的,可以获得法律援助。”这是我国在《刑事诉讼法法》、《律师法》之外,第3个规定了有关法律援助内容的立法。这也许和我们这个文明古国的尊老爱老传统有关。虽然该规定显示了在我国建立法律援助制度之初期,有关老年人法律援助的规定还很不完善。但不能否认的是,它毕竟反映了我国法制的日益健全和社会的日益文明进步。

  三、“他山之石,可以攻玉”

  ——国外法律援助立法对我国的借鉴

  法律援助的产生,至今已有500多年的历史。在当今西方及至国际社会,“法律援助”早已不再是一个陌生的单词。法律援助已不仅仅只是与平等、人权、法制等概念联系在一起,而且早已成为一个国家法制健全、社会文明进步的标志。法律援助制度也早已成为世界各国法律体系中不可缺少的有机组成部分。在我国建立社会主义法律援助制度的初期,学习他人所长,广泛吸收和借鉴世界各国法律援助立法中反映法律援助一般规律的东西,吸收和借鉴人类法制文化史上的精华,采取“拿来主义”的方法,结合中国的国情,借鉴别国的成功经验和失败教训、走捷径,用较短的时间走完西方法律援助几百年走过的历史,尽快建立有中国特色的法律援助制度,是十分必要的。

  (一)法律援助制度的产生和发展

  法律援助最早产生于英国。早在十四世纪,英国的有关法律中就有关于必须给予贫困的人以帮助,以便他们能够享有法律上的权利的阐述。

  英国的法律援助制度,经过逐步发展,已成为世界上最为完善的法律援助制度,为世界上许多国家所借鉴。当今世界几乎所有发达国家和越来越多的发展中国家,都相继建立了法律援助制度。

  资本主义社会法律援助制度的发展大致经历了三个阶段:第一,在法律援助产生的初期,它最初是由民间组织如宗教团体、慈善机构等基于良心或者道义所从事的针对穷人的慈善行为,并且在相当长的时期内,基本如此。后来,政府机关和一些公共单位也有参与,但并不起主要作用。所以最初的法律援助主要是民间行为或者私人行为,可以称之为“作为恩惠的法律援助”。第二、十七、十八世纪以后,由于资产阶级人权思想影响,获得法律援助开始被认为是一种公民权利与政治权利,相应的,国家有责任从保障每个公民诉诸法律、寻求司法救济以及得到公正审判的权利出发,向经济条件较差或者处境不利的公民提供必要的法律帮助。因此,这个阶段的法律援助主要是政府行为,并开始逐渐向社会化发展。这个时期的法律援助主要是针对刑事案件而言,可称之为“作为权利的法律援助”。第三,二次世界大战后,特别是在六十年代民权运动的推动下,发达国家进入了社会福利化时期。民权运动对社会经济机会平等权利,包括寻求法律保障的机会平等权利的强调,使得法律援助活动进一步向社会化发展,加上经济长足发展所创造的物质可能性,法律援助遂渐被纳入社会福利保障体系之中,因而,第三阶段也就是当代较发达的法律援助应当是一种社会化行为,可以称之为“作为福利的法律援助”。

  现代意义上的法律援助制度是到本世纪50年代,在发达国家真正建立并完善起来的。60年代以后,许多走向法治化的发展中国家也纷纷建立了法律援助制度。目前,世界上已有140多个国家建立了法律援助制度。不仅如此,法律援助制度日益国际化,法律援助的精神广泛地体现于一些国际法律文件中,有的直接规定了法律援助制度的有关内容。

  (二)宪法中关于法律援助的规定

  法律援助制度是在资本主义革命取得胜利,在“法律面前人人平等”的资产阶级宪法原则得以确立后,才逐步建立的。宪法是一个国家的根本大法,各国宪法或宪法性法律文件中有关平等权、辩护权、甚至法律援助权的直接或间接的规定,是法律援助制度建立的坚实的母法基础,而法律援助专门立法的制定或在其他法律中载入了有关法律援助的内容,是宪法或宪法性法律文件中有关法律援助制度规定的具体化。

  英国是世界上最早发生资产阶级革命的国家,又是最早制定资本主义类型的宪法性法律的国家。从宪法性法律文件的角度看,影响和导致最终使英国法律援助制度建立的奠基性法律文件是1679年5月26日制定的《人身保护法》。《人身保护法》的颁布,不仅限制了王权和司法机关的专横,逐步建立资本主义的司法审判制度,维护了资产阶级在司法活动中的人身基本权利,更为重要的是,它为英国后来逐步建立起资本主义的司法审判制度和法律援助制度提供了重要的宪法性法律基础。

  美国是世界上最早制定成文宪法的资本主义国家。美国在1787年制定出了世界上第一部成文的资本主义宪法,提出了若干资本主义宪法的基本原则,开创了资本主义国家制定成文宪法的先河。1787年《宪法》第1条、第3条和第6条,1789年《权利法案》,即第1条至第10条宪法修正案,南北战争期间及战争结束后制定的宪法第13条、第14条、第15条修正案,1919年制定的宪法第11条修正案,第二次世界大战后制定的第24条和第26条宪法修正案,都规定了人民的基本权利并隐含着有关法律援助的内容,所有这些都为建立资本主义社会的法律援助制度奠定了宪法上的坚实基础。

  法国资产阶级在1789年发表的宪法性文件《人权宣言》本身并不是一部完整的宪法,而是一个宪法性文件,但它所提出的一系列宪法性原则,却一直影响到法国1791年以后所制定出的11部宪法。《人权宣言》所提出的“法律面前人人平等”、“依法治国”等资产阶级法制理论,无疑是对封建司法专横的否定,并为法国后来建立资产阶级的司法制度,特别是为建立法国法律援助制度铺平了道路。例如,1793年宪法中,第1条明确提出:“社会的目的就是共同的幸福。政府是为保护人们享受其自然的和不可动摇的权利而设立的。”第21条规定:“公民有享受公共救助权及提供救助的义务”、第23条规定:“公民有享受社会法律保障的权利”等等。

  1949年《联邦德国基本法》第93条规定:“当公民基本权利受到国家机关侵害时,公民有权向联邦宪法法院提起申诉,联邦宪法法院应予以支持和帮助,并依法作出判决,以保障公民的合法权利不受侵犯。”通过以上规定我们可以看出,这其中已经蕴含了有关法律援助的内容,即由国家保障公民基本权利的实现。这为该国法律援助制度的产生和发展从根本法的角度奠定了基础。

  1947年意大利宪法第24条的第1、2款规定:“每位国民均有权在所有司法审判程序的每一个阶段提出自己的求偿请求和争议,他人不得限制此项宪法权利的实现,从而阻止或剥夺他人权利。”“每人均可按司法程序来保护自己的权利和合法权益。在诉讼的任一阶段和任何情况下,辩护均为不可破坏之权利。贫穷者有在任何法院起诉和答辩之可能性,应由特别制度保证之。”

  日本《宪法》第32条规定:“任何人于法院申诉之权利,不得剥夺。”第37条第3款规定:“在任何时候,如果被告人不能够通过自己能力获得胜任的律师的帮助,他应当得到国家指派的律师的帮助。”为日本法律援助制度的建立,提供了宪法上的直接依据。

  《菲律宾共和国宪法》(1973年1月13日生效)第三编第19条规定:“在所有刑事诉讼中,直到犯罪被证明之前,被告应推定无罪,并享有由其本人和辩护人进行陈述之权利。”第23条规定:“不得以贫穷为理由拒绝任何人自由向法院起诉。”

  (三)法律援助专门立法

  资本主义制度在世界上一些国家建立之后,经过一定时间的发展,提出了关于公民宪法权利的实现问题,其中就包括为贫弱者提供法律帮助的问题。十九世纪末,奥地利学者安坦.蒙吉尔(Anton.Menger)倡导的“法律社会主义”的思想观念,对欧洲的司法产生了巨大的影响,根据这一理论,如果法官有权帮助社会地位较弱的当事人,那么就可以消除诉讼当事人中的不平等现象。第二次世界大战后,民主国家中的政治革新导致了在福利国家体系中向穷人提供法律援助的观念,也导致了法律援助的立法在成文法国家和普通法国家中的普遍产生。英国的法律援助立法比较完善,已经形成了以《1988年法律援助法案》为主体,以一系列单行条例为辅助的世界上最为完善的法律援助制度。目前,在英国现行有效的法律援助法律主要有:(l)《1988年法律援助法案》(2)《1989年法律援助(职能)规则》;(3)《1989年法律咨询与扶助(范围)条例》;(4)《1989年法律咨询与扶助条例》;(5)《1989年民事法律援助(总则)条例》;(6)《1989年民事法律援助(财力审查)条例》;(7)《1991年法律援助(情报泄露)条例》;(8)《1995年藐视罪诉讼中的法律援助(酬金)条例》;(9)《1994年民事诉讼中的法律援助(酬金)条例》;(10)《1991年家庭诉讼中的法律援助(酬金)条例》;(11)《1989年刑事和有关青少年犯罪诉讼的法律援助(总则)条例》;(12)《1989年刑事和有关青少年犯罪诉讼的法律援助(诉讼费)条例》;(13)《1989年法律咨询和扶助(责任律师酬金)条例》;(14)《1989年警察局内的法律咨询和扶助(酬金)条例》。

  美国有关法律援助的立法始于1964年的《经济机会法》。1974年通过了《法律服务公司法》。法国于1972年制定《审判援助法》。德国于1980年颁布了《诉讼费用援助法》、《咨询援助法》。意大利法律制度试图保证穷人诉诸法院之权利的重要法律文件是1973年8月11日第533号法律,该法对象工人赔偿、养老金和健康保险等涉及雇佣利益的实际案件判决的诉讼程序规定进行了根本性的改变。该法的第10条至第16条规定:国家利用指定私人律师制度向当事人提供法律援助。日本的法律援助立法起步较晚。《日本刑法典》第289条规定:“刑事审判中律师代理当事人成为强制性规定,律师不能以任何借口拒绝为经济困难的当事人代理。”《日本民事诉讼法典》第18条规定:“法院基于无力支付诉讼费用的一方当事人的申请,可以给予诉讼帮助。但仅限于该案有胜诉希望。”日本至今没有制定专门的法律援助立法,只是形成了一些法律援助立法的构想。韩国法律1986年颁布了《法律救济法》。香港1967年通过了《法律援助条例》和《法律援助规例》,1984年通过了《法律援助(评定资源及分组费用)规例》出台。1989年又通过了《法律援助(费用计算)规则》。瑞典1972年制定的《法律援助法》(1973年7月1日起生效)是欧洲较完善的法律援助法之一,它突破了其他国家法律援助靠社会私人律师提供服务的传统模式,而是把私人律师向社会提出供法律服务与通过国家公共机构取得法律援助的需要之间有机地结合起来。加拿大是联邦制国家,立法权由中央和地方分享。加拿大虽然没有全国性的法律援助立法,但有联邦的法律援助标准的规定。各省也大都有自己的法律援助立法或计划,这为规范加拿大的法律援助工作起到了重要作用。西班牙于1969年11月20日通过了《法律援助法案》。丹麦的法律援助制度,主要规定在国家的诉讼法典中,如《丹麦诉讼法典》第330条规定:有适当理由进行诉讼但又支付不起诉讼费用的人有权获得免费诉讼。澳大利亚于1936年制定并通过了《穷人法律援助法案》。南非1969年制定并颁布了《法律援助法案》。

  (四)法律援助立法的国际化趋势

  法律援助立法不仅在各国的法律体系中确立了自己的地位,而且日益超出国界的范围,呈现出国际化的趋势。法律援助的国际化,主要体现在第二次世界大战之后国际社会所制定的一些国际条约和形成的一些国际惯例之中。其中主要的有以下一些条约和惯例对法律援助的有关内容作出了规定。

  《世界人权宣言》(联合国大会1948年12月10日通过)第十条规定:“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯,以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”第十一条规定:“凡受刑事控告者,在未经获得辩护上所需的一切保证的公开审判而依法证实有罪以前,有权被视为无罪。”

  《公民权利和政治权利国际公约》(联合国大会1966年12月16日通过)第十四条(丁)规定:“出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择的法律援助进行辩护;如果他没有法律援助,要通知他享有这种权利;在司法利益有此需要的案件中,为他指定法律援助,而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中,不要他自己付费。”

  《欧洲人权公约》(1950年11月4日订于罗马)第六条三(丙)规定:“凡受刑事罪的控告者具有下列最低限度的权利:由他本人或由他自己选择的律师协助为自己进行辩护,或者如果他无力支付法律援助的费用,则为公平的利益所要求时,可予免费;”第六条三(戊)规定:“如果他不懂或者不会讲法院所使用的语文,可以请求免费的译员协助。”

  《美洲人权公约》(1969年11月22日订于哥斯达黎加圣约瑟城)第三条“关于法律人格的权利”规定:“在法律面前,人人都有权被承认是一个人。”第八条规定:“二、被控告犯有罪行的每一个人,只要根据法律未证实有罪,有权被认为无罪。在诉讼的过程中,人人都有权完全平等地享有下列的最低限度的保证:(一)如果被告不懂或不说法庭或法院所使用的语言,他有权无偿地接受一位翻译或口译的帮助;(四)被告有权亲自为自己辩护或由他自己挑选的律师来协助,并自由地和私下里与律师联系;(五)如果被告不亲自为自己辩护或者在法律规定的期间内未聘请自己的律师,它有不可剥夺的权利受到国家所指派律师的帮助,并按照国内法律规定自付费用或不付费用。”

  《联合国少年司法最低限度标准规则》(“北京规则”)(第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会1985年8月26日至9月6日建议通过,联大1985年11月29日第40/33号决议通过)第一部分“总则”之7“少年的权利”之7.1规定:“在诉讼的各个阶段,应保证基本程序方面的保障措施,诸如假定无罪、指控罪状通知本人的权利、保持沉默的权利、请律师的权利、要求父亲或母亲或监护人在场的权利、与证人对质的权利和向上级机关上诉的权利。”第三部分“审判和处理”之15“法律顾问、父母和监护人”之15.l规定:“在整个诉讼程序中,少年应有权由一名法律顾问代表,或在提供义务法律援助的国家中申请这种法律援助。”(说明:规则15.1采用了同《囚犯待遇最低限度标准规则》第93条类似的词语。法律顾问和义务法律援助来确保向少年提供法律援助是必要的。规则15.2中所述的父母或监护人参加的权利则应被视为是对少年一般的心理和感情上的援助,在整个程序过程中都是如此。)

  制订符合中国国情的法律援助专门法(法规),是中国法律援助制度健全完善的客观要求,也是法律援助工作深入健康发展的实际需要。“他山之石,可以攻玉”。借鉴以上世界各国法律援助立法的有益经验,是我们今天研究创制中国特色法律援助专门法所面临的重要课题。

  历史需要我们交出一份合格的答卷。

  摘选自司法部法律援助中心编著的《中国法律援助制度诞生的前前后后》一书

  中国方正出版社1998年1月出版

司法部法律援助中心杜娟
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