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中国法律援助制度诞生的前前后后(七)
中国法律援助制度诞生的前前后后(七)

发布时间:2010-08-31 09:05:07我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  第七章 全国法律援助工作迅速展开

  随着1996年3月、5月《刑事诉讼法》、《律师法》的相继颁布,以司法部发出《关于建立法律援助机构,迅速开展法律援助工作的通知》为标志,全国法律援助工作开始逐步走出试点,进入各地法律援助制度的筹建阶段。一些经过了几年试点,各方面准备较为充分的地方在此前后,着手建立比较规范的地方法律援助制度;没有经过试点的地方,在司法部的统一部署下也正式将筹备、建立本地法律援助制度提上议事日程。整个准备过程因地而异,进展各不相同。就全国大部分地方的情况看,法律援助工作较大范围的迅速展开,应始于1996年11月广州会议之后的1997年初。

  一、全国第一个政府批准的法律援助机构成立

  作为经济开放最早的大城市之一的广州市,地方的法制发展也走在全国的前列。早在全国其他地方对“法律援助”还闻所未闻的1993年初,广州市司法局就在有关律师体制改革的文件中,正式使用了“法律援助”的概念。也许因为紧邻香港的缘故,广州市的法律援助制度的建立和实施深受香港法律援助制度的影响,从酝酿之初,就强调统一的组织形式。最初由司法局的律师管理处来负责统一组织各律师事务所实施法律援助工作,为后来建立专门的机构管理、组织实施法律援助工作打下了良好的基础。

  (一)广州市法律援助中心成立的简单历程

  1993年2月12日,《广州市一九九三年律师管理工作意见》(穗司律〔1993〕3号)将“建立法律援助基金”作为实现1993年律师工作目标的措施之一。提出“建立法律援助基金,以保障经济有困难的单位或个人获得法律帮助的权利。拟在市区各所征集总收入的03%的法律援助基金,按专帐管理,专款专用,定期报告,接受监督的原则制订基金管理办法。今后,律师所办理或受司法行政机关指令办理免费案件或规定范围的小额刑、民案件的,在法律援助基金中适当拨给律师办案补贴费,解决刑民案件和收费较低的法律事务请律师难的老问题,确保群众获得法律帮助的权利。”

  1993年10月18日,广州市司法局《关于印发〈关于进一步改革我市律师工作的意见(讨论稿)〉的通知》(穗司发〔1993〕58号)提出,“建立法律服务援助制度。律师事务所实行效益工资之后,办大案不办小案,重经济效益轻社会效益的现象有所抬头,完全采取行政手段指令律师办理刑事指定辩护,涉及扶养费、赡养费和小额民事以及当事人确有经济困难的案件,不仅造成律师所之间案件分担不均,增加律师管理机关的工作难度,也有违价值规律,难以保障服务质量。为解决这一矛盾,拟在市区范围的各律师所中,征集总收入的05%建立法律援助基金,由市局律师管理部门在符合法律援助的条件下,指令相应的律师所办理,并在法律援助基金中向该律师事务所支付律师工作报酬。法律服务援助基金实行专帐管理,专款专用。”

  1994年2月5日,广州市司法局《关于印发〈关于进一步改革我市律师工作的实施方案〉的通知》(穗司发〔1994〕7号)中,其附件《法律援助基金征集使用管理办法(试行)》对广州市实施法律援助制度第一次作了较为全面的规定。“凡在广州市登记注册的律师事务所和执业律师均有交纳法律援助基金和参与法律援助的义务。申请人要求提供法律援助,须向律师管理部门提出申请。律师管理部门对申请人申请理由及资格进行审查后,符合条件者,即签发法律援助通知书。律师管理部门可以指定律师事务所为符合援助条件的申请人提供服务,受指定的律师事务所不得拒绝。各律师事务所应分期分批确定3—5名律师侧重参与法律援助。参与法律援助的律师事务所或律师凭律师管理部门的法律援助通知书按规定预支一定比例的办案费用,结案后凭结案报告一并向律师管理部门按律师收费有关规定领取律师费。”

  1995年1月23日,广州市司法局向市编委提交《关于成立广州市法律援助处的请示》(穗司〔1995〕6号),申请“广州市法律援助处”为正处级机构,设主任一名,副主任1—2名。人员定编26人。编制由司法行政系列编制中调整解决。经费来源:以政府财政拨款为主。

  1995年2月28日,广州市编委以“穗编字〔1995〕21号”文正式批准设立广州市法律援助中心,为市的正处级单位,归市司法局管理,配事业编制26名。1995年3月,广州市司法局律师管理处制定了《关于广州市法律援助中心职能配置、内设机构和人员编制方案》。1995年6月2日,广州市法律援助中心筹备组成立,确定由局律师管理处副处长赵晓飞任组长。6月5日开始,中心律师及行政人员开始陆续到位。至此,广州市法律援助筹建工作全面展开。

  经过几个月的筹备工作,至中心11月挂牌时,《广州市司法局法律援助试行办法》出台。同时,设计完成了中心的标识和各种表格及文书格式等。中心的工作场地装修、设备配置和人员调整亦同步完成。

  中心筹备期间,已逐步开展业务。1995年7月,收到残疾妇女黄晓东来信请求法律援助,开始提供咨询服务。9月,中心开始受理广州市中级人民法院指定律师辩护的刑事案件。10月4日,中心与广州市中级人民法院共同制定《刑事案件指定律师辩护工作规程》行文发出。

  (二)全国第一个政府法律援助机构——广州市法律援助中心成立

  1995年11月9日,收获的季节,喜庆的日子,广州市法律援助中心在广州市的繁华地段——仓边路38号隆重揭幕开业。这是我国法律援助制度发展史上值得记录的日子。作为全国第一个政府批准设立的法律援助专门机构,第一次在社会公开亮相,是具有特殊意义的。这表明,法律援助已作为一项国家的法律制度,而不是单纯的个人道义慈善行为,为政府所确认,被百姓所认识。同时,对我国普遍建立体现政府性质的法律援助制度影响深远。

  11月9日,广州市委、市人大、市政府、广东省司法厅和广州市政府各有关部门、群众团体及各律师事务所等负责人和嘉宾出席了开业仪式。中共广州市委副书记曾庆申、石安海,市人大副主任谢家彦和副市长陈开枝、郭向阳、广东省司法厅厅长曾兵、副厅长胡克顺等为中心开业剪彩。

  在此前举行的中心开业新闻发布会上,广州市司法局局长丘升明发表讲话。他说,“广州建立法律援助制度是促进我市民主与法制建设与城市经济同步发展、塑造广州良好法制形象的重要举措;是对建设国际化大都市的一种政策性和制度化的投入;是我市法制建设上新台阶和城市文明进步的重要成果和标志;是在市经济新形势下,体现党和政府密切联系人民群众的一个渠道。”“法律援助制度是发挥社会主义优越性,消除社会不安定因素、避免社会动荡的法律救济方法,是一项事关广大市民福祉的光彩事业。”

  法制日报、中国律师报、南方日报、羊城晚报、广州日报、广东电视台、广州电视台、《中国律师》杂志等20多家新闻单位对广州市法律援助中心的开业作了专题报道。

  该中心的开业在海内外引起了较大的反响。司法部部长肖扬题词:“探索有中国特色的法律援助制度”;市委书记高祀仁题词:“法律援助排民难,弘扬新风建羊城”。当时的香港法律援助署署长张郑宝莲获知广州成立政府隶属的法律援助机构后表示惊讶,称赞广州城市法制建设发展很快,并提出要加强港穗两地的法律援助业务交流。澳门司法事务司司长邓嘉思对广州市法律援助中心的开业表示祝贺,并表达了加强合作的愿望。

  (三)广州市法律援助中心成立以来成绩斐然

  广州市法律援助中心作为全国第一个政府法律援助机构,在我国还没有成熟的经验和模式的情况下,勇于探索,建立了一流的机构,创出了一流的业绩。

  建立了高起点、高水准的法律援助机构及工作队伍

  ——为保证机构建设的高水平,广州市法律援助中心在筹建之始,从“硬件”、“软件”两方面入手,都是按照现代化法律服务机构要求来操作。在“硬件”方面,将市司法局拨给中心的500平方米的办公用房装修一新,配备电脑、传真、复印机等工作所需办公设备,还解决了交通工具。在“软件”方面,制定了整套规范化的工作制度、科学有序的工作程序以及民主决策机制。如建立了主任负责制、主任办公会议制度、行政例会制度等。

  ——培养一支高素质的专职法律援助律师队伍。中心的基本队伍是来自几个国资所的律师,加上从政法院校选拔的毕业生,经过一年多从思想和业务两方面进行素质和法律援助业务的实际锻炼,中心的律师队伍已经是一支高素质的专业队伍,涌现出一批无私奉献、全国一流的专职法律援助律师。

  在中心律师充分发挥法律援助的主力军作用的同时,中心还根据《广州市法律援助试行办法》,建立了“广州市律师承办法律援助案件登记簿”,中心根据法律援助案件的受理情况,对全市律师进行统一调配,从而形成了以广州市法律援助中心为主体、全市律师共同参与的律师法律援助工作体系。中心以外的律师根据要求履行规定的法律援助义务,减轻了中心法律援助案件不断增长的压力。中心成立后的一年时间里,向19个律师事务所指派了83件刑、民法律援助案件,取得了良好的社会效果。

  办理了一大批在全国有影响的法律援助案件

  ——通过办理民事法律援助案件,真正体现了“法律援助,施惠于民”的宗旨。两年来,中心经过严格审裁,及时为符合法律援助条件的公民提供有效的法律援助。受援对象涉及到孤寡老人、残疾人、儿童、妇女,遍及海内外。主要为婚姻、抚养、赡养、损害赔偿、孤寡待遇、灾后安置等直接与公民的基本权利和切身利益相关的案件。这些案件中,有许多在全国产生过较大影响,仅举两例:

  案例一:身患三级肢残,靠领取市政府社会救济金生活的黄女士,在澳大利亚获得居留权的丈夫向澳大利亚悉尼法庭起诉与其离婚。因行动不便,生活拮据,对跨国诉讼毫无所知,向广州市法律援助中心求助。中心即指派赵晓飞律师、王超莹律师多次上门为其提供法律服务,依据法律,为黄女士拟定法律意见书,提交悉尼法庭,引起该法庭重视。在法庭开庭后,两位律师积极工作,促成双方达成离婚协议,使女方获得2万美元的经济补偿。

  案例二:8岁儿童林添龙,3岁时父母离婚,由父亲抚养。由于林母不付抚养费,也不提供办理户口的有关证明,致使小添龙8岁多还未上户口,也无法上学。援助中心的李小玲律师不辞辛劳,多方查证,终于找到长期改名换姓、去向不明的被告。李小玲律师在法庭上慷慨陈辞,为小添龙赢得了合法权益。而且针对判决执行难的情况,对被告动之以情,晓之以理,化解了多年母子怨,促成两个家庭成为朋友。

  ——通过办理重大刑事案件,在社会上树起了法律援助中心的良好形象。中心挂牌后的一年里,办理人民法院指定辩护的刑事法律援助案件342件(市中院329件,省高院13件),其中有多起在国内外具有重大影响的大案、要案和涉外刑事案件。如被定为严打“一号”大案的张治成等团伙杀人抢劫案;何伟光等人在番禺农行杀人、劫钞1500余万元案;韦勇等抢劫杀人致民警一死一重伤案;曾植湘等在广州天河杀死治安人员案;比差等六名泰国人走私毒品案等。

  在中心所办理的刑事案件中,许多由中心律师依法提出的辩护意见,被法庭采纳,从而对法院依据事实和法律,正确定罪量刑,公正判决发挥了积极把关作用,维护了被告人的合法权益,维护了法律援助的公正和尊严。广州市中级人民法院明确表示,自刑事指定律师辩护案件统一由中心受理以来,中心律师办案认真负责,在配合审判机关完成公正审判程序,依法保护被告人充分行使辩护权,以及保证及时审理案件等方面,起到了积极的保障作用。

  广州市法律援助中心以其规范高效的运作机制和实实在在的工作实绩为社会所瞩目。开业两年来,截至1997年12月底,中心已办理了各类法律援助案件600多件,接待社会各界群众咨询3000多人次。全国各地司法行政部门及其法律援助机构纷纷派人前去考察学习。先后有60多家新闻媒介通过国内外报刊、杂志以及电视、广播等形式,对中心的工作进行报道。仅中央电视台就先后三次专题报道。国务院新闻办公室在《国务院公报》上发表的《中国人权事业的进展》中,将中心的成立和工作列入“司法中的人权保障”一节。1996年11月首届全国法律援助经验交流暨工作研讨会在广州召开,会上肖扬部长总结说:“广州市法律援助中心的工作经验与制度模式,对于大中城市的法律援助工作具有重要的借鉴作用。”1996年,中心被评为广州市司法行政系统先进集体;同年12月,被司法部列入“司法部全国60个文明服务示范窗口”单位;1997年3月,被广州市市委、市政府列为全市100家文明服务示范单位之一;同年4月,被中宣部、司法部选为全国20家文明法律援助窗口单位之一。

  二、全国法律援助工作进展顺利

  早在1996年4月,司法部法律援助中心筹备组刚刚介入指导全国法律援助工作,就将全系统的法律援助机构建设作为工作的重点之一。11月广州会议之后,更是大张旗鼓地推动、敦促各地迅速建立法律援助机构。同时,要求各地要边建机构边开展业务工作,使机构建设和业务工作互相促进,共同发展。

  (一)全国法律援助机构发展迅速

  为了有效推动全国各地法律援助机构建设,司法部法律援助中心在1997年初制定了推动机构建设的计划,拟定了一个各省级法律援助机构成立的时间表。后来又根据各地发展的不同阶段不同进展情况,分别于1997年3月、6月、8月三次对全国法律援助机构建设进行全面摸底,分类排队,进行有针对性的指导和帮助,保证了至1997年年底争取省级法律援助机构建立过半的目标如期实现。

  全国法律援助机构建设进展可按三个阶段来考察。

  第一阶段:1997年3月中旬以前,全国法律援助机构建设进入筹备阶段

  广州会议后,除四川、广东、北京已正式成立省级法律援助中心外,各省(市)司法厅(局)党组对迅速建立省一级法律援助机构都予以高度重视,及时研究方案,向省委、省政府汇报广州会议精神,同时向省委、省政府或省编委递交申请成立省级法律援助中心的报告(少数省的申编报告处在研究定稿准备上报阶段)。

  各省机构的筹备方式大体有几种:一是成立以厅长、副厅长负责的、其他处室参与的筹备组;二是由律师管理处(或律师协会)或法制处或政治处牵头,处理临时的筹备工作;三是由厅长或主管副厅长直接指挥,由政治处跑编委、财务处跑财政厅,分头行动。

  从当时情况看,天津、湖南、山东等十余省进度稍快。除个别省外,绝大部分省(市)的申请报告正在省编委或财政厅等待审批,尚无明确答复。

  这一阶段为下一步制定的各地机构建设进度时间表是:

  第一批:可望1997年4月成立的省(市):天津、山东、湖南、安徽

  第二批:可望1997年第三季度前成立的省(市):辽宁、吉林、陕西、浙江、宁夏、河南、新疆

  第三批:可望1997年年底前成立的省:江西、湖北、上海、江苏、河北、黑龙江、贵州、福建、重庆、云南、青海、西藏、海南

  难度较大的省:内蒙、甘肃、广西、山西

  在这一阶段里,一些省市在建立法律援助机构中显示出值得总结推广的特色经验。大致有以下几类:

  1整体部署、全面推进

  与多数省不同,一些省将全省的情况通盘考虑,或将省级机构与地市级机构同时报省政府批,如西藏、新疆等;或者是在全省政法工作会议上将全省的法律援助工作加以部署,有的还计划在本省已成立援助机构的地市开现场会以推动全省的机构申报工作,如吉林、湖南等。有些省还有计划有步骤地推动在全省范围内的法律援助工作,如湖南、安徽、江苏、云南、新疆。

  2善于抓住突破口,加快机构审批进度

  多数省采取先向党委、政府报告,后同编委、财政部门协商的办法,特别是争取省里一把手的支持(至少得到了主管的副省长、副书记、政法委书记的支持),效果很好。但也有的地方,如天津市,因为与编委、财政先行协商有基础,因此,先取得这两个部门的支持,编委同意后再报主管副书记签署,效果也很好。

  3见机行事,出奇制胜

  辽宁省在广州会议前后多次申请机构,有关部门均表示有困难,但省厅领导不气馁,抓住人大会召开的有利时机,厅里通过做工作,请人大代表就建立法律援助机构正式提出提案,受到省政府(常务副省长)的重视,省司法厅乘热打铁,找财政厅谈,财政厅基本同意拨出全额拨款的经费。

  第二阶段:1997年3月中旬—8月中旬,原定于第一批成立机构的四省如期完成任务。但第一阶段反映的情况也有所变化,一些原希望不大的省异军突起,而另一些成功呼声较高的省却意外受阻。

  至8月中旬,全国省级法律援助机构已成立9个:四川、广东、北京、安徽、湖南、天津、山东、辽宁、上海。

  这一阶段为下一步制定的进度表是:

  第一批:9月份有希望建立的省有:黑龙江、湖北、重庆、江苏

  第二批:1997年年底有希望建立的省有:吉林、贵州、河南、江西、福建、西藏、宁夏、陕西、青海、甘肃、浙江

  希望不大的省:山西、内蒙古

  第三阶段:1997年8月中旬至年底,与第二阶段相同,相当部分省按预定计划成立机构,也有少部分省,如江苏、重庆、浙江、江西、福建等,几次都被认为至迟年底有希望成立,结果未能如愿。而原来认为希望不大的省,如广西、青海却意外获得成功。河北省是几经周折反复,而后被批准成立。

  附:各地法律援助机构建设情况一览表(截至1997年12月31日)

  各地法律援助机构建设情况一览表

  1省级地方法律援助机构(按批准时间先后排列,共19个)

  四川省:96.6.13 3个事业编制 事业单位 全额拨款

  广东省:96.9.6 20个行政编制 行政机构 全额拨款

  北京市:96.11.8 12个事业编制 事业单位 全额拨款

  安徽省:97.3.10 12个事业编制 事业单位 全额拨款

  湖南省:97.3.27 8个事业编制 事业单位 全额拨款

  天津市:97.4.8 20个事业编制 事业单位 全额拨款

  山东省:97.4.11 20个行政编制 事业单位 全额拨款

  辽宁省:97.6.3 6个行政编制 事业单位 全额拨款

  上海市:97.6.6 10个事业编制 事业单位 全额拨款

  贵州省:97.8.29 20个行政编制 行政机构 全额拨款

  青海省:97.8.29 5个事业编制 事业单位 全额拨款

  湖北省:97.9.12 10个行政编制 事业单位 全额拨款

  宁 夏:97.9.25

  吉林省:97.10.6 10个事业编制 事业单位 全额拨款

  河北省:97.10.20 15个行政编制 事业单位 全额拨款

  河南省:97.10.23 12个行政编制 事业单位 全额拨款

  广 西:97.12.11 10个事业编制 事业单位 全额拨款

  黑龙江:97.12.16 8个行政编制 事业单位 全额拨款

  陕西省:97.12.29 8个行政编制 事业单位 全额拨款

  2副省级地方法律援助机构(共11个)

  武汉市、杭州市、哈尔滨市、南京市、成都市、长春市、济南市、青岛市、大连市、广州市、深圳市。(以上除青岛市为差额拨款外,其他均为财政全额拨款的事业单位)

  3地(市)级地方法律援助机构(共63个)

  吉林省的吉林市、白城市、辽源地区;辽宁省的抚顺市、本溪市、鞍山市;山西省的忻州地区、晋中地区;江苏省的苏州市、南通市、宿迁市、徐州市、扬州市;安徽省的合肥市、淮北市、马鞍山市;山东省的莱芜市、日照市、聊城地区、荷泽地区、济宁市、烟台市、潍坊市、威海市;河南省的郑州市、洛阳市、濮阳市、新乡市、商丘地区、许昌市、济源市;江西省的南昌市;湖南省的长沙市、郴州市、湘西土家族苗族自治州、常德市、娄底地区;四川省的德阳市、雅安地区、凉山彝族自治州、绵阳市、泸州市、攀枝花市、广元市;广东省的珠海市、佛山市、清远市、梅州市、东莞市、肇庆市、韶关市、中山市、江门市、湛江市、云浮市、汕头市;重庆市的涪陵市、广西壮族自治区的桂林市、柳州市;福建省的福州市、泉州市;海南省的海口市;青海省的西宁市。(以上均为全额拨款的事业单位或行政机构)

  4县(区)级地方法律援助机构(共38个)

  江苏省吴县、大丰县、徐州市云龙区;安徽省宿县、霍山县;山东省嘉祥县、聊城市、兖州市、汶上县、微山县、泗水县、金乡县、邹城市、曲阜市、梁山县、桓台县、夏津县;山西省原平市、定襄县、五寨县;湖南省株州市南区、醴陵市、益阳市资阳区、长沙市南区、冷水江市;广东省广州市白云区、深圳市宝安区、龙岗区、南海市、顺德市、高明市、大埔县、丰顺县、五华县;上海市宝山区,重庆市的武隆县、南川县(以上均为财政全额拨款的事业单位或行政机构)。

  以上已成立的省(区、市)、地(市)、县(区)三级法律援助机构共131个。

  5已挂牌开展工作但未经编制部门正式批准的地方法律援助机构(共24个)

  浙江省宁波市、嘉兴市、金华市、绍兴县、丽水市、桐庐县;贵州省贵阳市;四川省自贡市;宁夏银川市;江西乐平市;江苏镇江市、常州市、武进县;上海市浦东区、虹口区、卢湾区、闸北区、杨浦区、静安区、青浦区、松江区、奉贤县、南汇县、黄浦区。

  (二)全国法律援助业务工作成绩显著

  各地在全力争取建立法律援助机构的同时,积极开展法律援助业务工作。已建立机构的地方,一面筹建机构、落实人员和经费,一面陆续制定有关本地实施法律援助的各种规范性文件,有条不紊地组织实施法律援助工作。

  1制定地方法律援助工作规章制度

  1997年4月、5月《最高人民法院 司法部关于刑事法律援助工作的联合通知》和《司法部关于开展法律援助工作的通知》下发后,全国大部分省(区、市)都先后转发两“通知”或根据两“通知”制定符合本地情况的法律援助工作规章。已正式下发的比较有特色的有:《广东省法律援助试行办法》、《上海市司法局关于法律援助的若干规定(试行)》、《四川省法律援助中心工作办法(试行)》《深圳经济特区法律援助办法》、《深圳市法律援助中心办理援助案件补助办法(试行)》、《武汉市法律援助试行办法》、成都市中级人民法院和市司法局联合制定《刑事案件指定律师辩护工作规程》、《马鞍山市法律援助办法(试行)》、《马鞍山市法律援助办法实施细则》、《哈尔滨市法律援助暂行办法》、《绍兴县法律援助试行办法》、泉州市中级人民法院、泉州市司法局、泉州市法律援助中心联合下发《关于对法律援助案件减、免、缓收诉讼费的通知》等等。特别值得一提的是,广东省珠海市、清远市以政府行政规章的形式颁发了《法律援助试行办法》。

  2积极承办法律援助案件

  各地办理了大量的法律援助案件,为维护受援人的合法权益、维护社会稳定起到重要作用。全国法律援助案件的办理情况尚无总数的统计,仅以一些省、地为例:

  湖南省从1995年下半年开始法律援助试点工作,至1997年3月,一年多的时间里,全省共接待来信来访、各种形式的咨询达218600多人次,义务代写法律文书23650余份,办理各类法律援助案件2670件;减免收费达773万余元,为当事人避免和挽回经济损失1.2亿多元;义务担任特困企业法律顾问351家,帮助这些企业挽回经济损失600余万元。法律援助所取得的成绩,经新闻媒介报道后,引起社会强烈反响,得到各界的广泛肯定和赞誉。

  四川省从1996年5月至1997年9月,全省律师承办各类法律援助案件2700余件,义务接待法律咨询31000余人次。特别是四川省法律援助中心成立之后,接连办理“阳江‘11.9’案”等几起省内大案要案,在社会上树立了法律援助机构的良好形象,被群众赞为:“政府第二信访办。”“不是衙门,却能解决实际问题。”

  江苏省自1994年初以来,据不完全统计,全省在几年的时间里提供各类法律援助案件5000件,减免收费500万元左右。所涉及的援助对象主要是有犯罪嫌疑的未成年人、残疾人、老人及其他经济困难和特殊情况的当事人。案件范围主要涉及到赡养、继承、遗嘱、抚恤、追款、破产等。通过实际的法律援助工作,为保障公民人权、维护社会稳定作出重要贡献。

  另外,据统计,仅1997年上半年,广东、山东、上海、安徽、四川、河北六省、市共办理法律援助案件11489件,接受义务法律咨询数10万件。一些正式成立的法律援助中心成绩更为引人注目。根据1997年10月底的统计:广州市法律援助中心1995年11月以来,免费解答各类法律咨询2600件,办理各种刑事、民事案件550件;青岛市法律援助中心自1996年11月成立以来,共接待咨询1000件,办理法律援助案件125件;郑州市法律援助中心自1996年9月成立以来,解答法律咨询3540件,办理法律援助案件285件。法律援助工作产生了积极有益的社会效果,体现了政府法律援助机构对社会的法律保障作用,在社会上树立了政府法律援助机构的良好形象。

  三、各地尽显其能,法律援助工作各领风骚

  中国之大,英雄迭出不足为奇。但在建立中国法律援助制度过程中所涌现的各色英雄则值得在此书上一笔。不是吗?在一个对法律援助制度认识、理论完全空白的基础上,在一个经济还不发达、各地区之间存在较大差距的诺大国家里,建立和实施法律援助制度,已属不易。短短的几年,中国的法律援助制度不仅开始建立起来了,而且各级地方法律援助工作还搞得有声有色,不少地方还创出惊人业绩,不得不令人叹服。

  (一)省委书记三次批示,法律援助工作再上台阶

  1995年初,在四川、广东、山东、安徽等省开展法律援助工作试点的时候,河南省司法厅明确要求全省每名律师每年义务办理1—2件法律援助案件,并作为创建文明律师事务所的要件和加强律师职业道德教育的内容加以积极倡导。在此前后,郑州市开元、春秋、大公、博大、昭法等律师事务所率先进行法律援助工作的有益尝试。1996年8月,郑州市司法局在总结试点基础上,成立了郑州市法律援助中心,标志着河南省司法行政工作又有了新拓展。但是,就全省的情况来看,法律援助工作机构仅郑州市“一花独放”,省法律援助中心及其他地市法律援助机构的筹建步履艰难。

  法律援助机构不健全、组织管理不力、人员经费不足,与社会对法律援助的需要和外省市法律援助工作的开展形成鲜明对比与巨大反差。1997年8月8日,《河南日报》一版以“法律援助:为贫弱者伸张正义”为题,用较大篇幅发表了记者对全国法律援助工作和河南省法律援助现状所作的综合报道,并呼吁全社会都来关心和支持法律援助工作。李长春书记看了报道,深为法律援助的壮举所感动,也为河南省法律援助工作的现状所揪心,当即在报头上给河南省司法厅厅长徐国红同志作了批示:

  “法律援助,此举意义重大。无论贫富,使公民都能在法律面前人人平等。建议办成为民伸冤的窗口。”

  李长春书记的批示,无疑对河南省法律援助机构的建立健全、法律援助业务的开展是一个巨大的推动。河南省司法厅及各地司法行政部门,以李书记的批示为动力,在有关部门的大力支持下,加快筹建工作步伐。1997年9—10两月,河南省濮阳市、新乡市、商丘市、济源市法律援助中心相继批准成立,其它地市的筹建工作也在积极运作之中。河南省机构编制委员会于10月23日下发了关于成立河南省法律援助中心的批复,确定了省法律援助中心的性质、职责、组织机构等。

  省司法厅于1997年11月4日举行法律援助中心成立暨揭牌仪式,司法部部长肖扬、副部长刘和省委副书记宋照肃、副省长李志斌等领导同志应邀出席仪式。得知省法律援助中心挂牌成立的消息,李长春书记十分高兴,在百忙之中欣然对河南省法律援助中心的成立表示祝贺。同时,对河南省法律援助工作作了重要而具体的指示。这是李书记对法律援助工作的第二次重要批示。

  李长春书记指出:建立法律援助制度是建立有中国特色社会主义民主与法治体系的重要组成部份,具有重大意义,因为法律援助是为贫者、弱者、残疾者等特殊群体服务的,它是确保法律面前人人平等原则实现的重大举措,是我国司法制度改革的一个重要环节。李书记还形象地说:国家对特殊群体提供法律援助,保证他们的合法权益得到平等实现,就好象是我们政府对在校读书的特困生实行救济一样,保证这些困难学生有就学的机会和权利。李书记强调指出:实施法律援助,用实际行动表明,在社会主义社会里,不管是贫者、弱者和残疾者,不管政治、经济地位如何,在法律面前人人都是平等的,这是社会主义优越性的重要体现,严格地说,法律援助不是可要可不要、可搞可不搞的问题,而是社会主义民主法治建设所必需的,一定要把法律援助工作作为依法治省的一项重要内容,落到实处。李长春书记还对汇报工作的徐国红同志反复叮嘱,一定要把法律援助工作这件好事办好,法律援助中心的工作人员也要选好,要选那些热心为人民服务、素质高的同志来从事这项工作。

  李长春书记的指示,不仅对法律援助的重要意义作了精辟阐述,而且对法律援助工作提出了具体要求。司法部法律援助中心的负责同志说,作为中央政治局委员和省委书记,李长春同志这样关心、重视法律援助工作,表明他能够站在政治家的高度,关注社会保障机制的完善和司法人权保障体制的健全,这对全国法律援助工作人员是一个极大的鼓舞。

  时隔几天,11月9日上午一上班,河南省法律援助中心接到省委常委办公室的电话,请中心速派人去取省委书记李长春同志为河南省法律援助中心成立的题词。法律援助中心立即派人将李长春书记的题词取回,展现在人们面前的是“法律援助,利国利民”八个苍劲有力的大字。这是李长春书记对河南省法律援助中心工作第三次作出的明确指示。

  短短几个月,省委书记作出三次批示,使河南省的法律援助工作后来居上,再上台阶。毫无疑问,河南省司法厅和各级司法行政机关,在李长春同志的重要指示的指导和鼓舞下,将采取有力措施,全面推进河南省法律援助工作的开展。为此,河南省司法厅为省法律援助中心配备了强有力的工作班子,全省法律援助机构建设迅速向前迈进,预计1998年上半年,全省所有地(市)将全部建立法律援助机构。他们有信心走在全国的前列。

  由河南省省委书记李长春三次批示的事例联想到,在我国建立法律援助制度的起步阶段,从中央到地方,各级法律援助工作都不同程度地得到各级党政领导的关心和支持。

  ——中央有关领导同志关心、支持建立中国法律援助制度。

  李鹏总理亲自批准成立中国法律援助基金会。中央政法委书记任建新、国务委员罗干为中国法律援助基金会的审批作出重要指示。

  中央有关领导同志百忙中为建立中国法律援助制度题辞。全国人民代表大会常务委员会委员长乔石题辞为:

  “建立法律援助制度、实现司法公正。”

  国家副主席荣毅仁题辞为:

  “建立法律援助制度、完善公正司法机制。”

  中央政法委员会书记、最高人民法院院长任建新题辞为:

  “实现法律援助,完善社会保障。”

  最高人民检察院检察长张思卿题辞为:

  “法律援助,利国利民。”

  ——地方党政领导和有关部门对本地的法律援助工作予以关注和支持。

  广东省原省长、现省人大主任朱森林,当获悉设立广东省法律援助中心时,欣然为之题词:

  “发展法律援助事业,实现司法人权保障。”

  广东省编委负责同志对我国建立法律援助制度并要设立相应的机构来保证工作的开展表示理解,他们表示,其他机构可暂放慢审批,援助中心机构将予优先考虑。省财政厅有关同志也表示,开展法律援助工作是件好事、善事,我们会配合有关部门及时做好审批工作。正因广东省省委省政府及有关决策部门的重视,使广东省法律援助中心成为全国第一个由政府批准成立、带编制、带经费的省级法律援助机构。在此之前,该省的广州市法律援助中心也成为全国第一个政府批准的法律援助机构。广州市常务副市长陈开枝在了解法律援助对于保障社会公正和维护社会稳定的重要作用后,批示:

  “将法律援助的业务经费纳入每年的预算开支项目”。

  湖南省委书记王茂林同志在听取司法厅长汇报湖南省法律援助机构、经费及其他有关情况时,明确指示有关部门要给予支持。分管政法工作的省委副书记郑培民同志就成立中心的编制和经费问题两次作批示,为湖南省法律援助中心的成立开了“绿灯”。

  吉林省省长王云坤专程到省司法厅现场办公,在全省编制冻结的情况下,决定批准设立省法律援助中心,有关手续正在办理中。

  河北省副省长何少存在省司法厅《关于司法部“首次全国法律援助经验交流暨工作研讨会”情况的报告》上批示:

  “这是一项新工作,需要向各级领导和社会宣传,让大家都了解‘法律援助’的意义,以便取得理解和支持。关于编制和基金建立问题,请编办和财政先提出意见。”

  省长叶连松批示:

  “同意少存意见。”

  青岛市司法局局长专门就本市的法律援助工作的设想向市委汇报时,市委副书记徐长聚认为,法律援助工作是党和政府联系群众的最好办法,搞好法律援助工作,为群众排忧解难,密切干群关系,意义重大。在市编办的积极配合下,青岛市法律援助中心很快获得批准。

  厦门市市长洪永世明确要求市司法局尽快建立法律援助机构,并派市政府副秘书长亲往市司法局过问有关事宜。

  江西乐平市(县级市)市委书记胡应良自己感受到法律援助工作为政府排忧解难的重要作用之后,积极促成市法律援助中心和法律援助基金会的成立,并亲自为法律援助基金会捐款300元。

  (二)全省部署,整体推进

  从全国范围讲,在我国法律援助制度初建的头一年,绝大多数地方都是采取省级法律援助机构先行一步,或者一些较大的城市、省会城市利用自身优势先成立机构,再逐步带动本省的其他地方的机构建设。基本上是一种各个击破的方式。客观地讲,这是一个最简单也是最客观的方法。而有不多的省,如广东、四川、山东、江苏、湖南、河南等省,或许是这些省整体情况比较好,从建立本省法律援助制度的起始阶段就十分注重从总体上统率全省工作步伐,使全省法律援助工作一盘棋,成绩可观。其中主要的原因恐怕还是这些省司法厅主要负责人高度重视法律援助工作,并带着全局观念,具有将全省范围的法律援助工作统抓起来的信心和决心。

  广东省

  根据1995年初司法部在烟台召开的全国司法厅(局)长会议上关于要把探索建立法律援助制度提上工作议程,广东省司法厅党组就明确提出设立法律援助机构开展法律援助工作的设想,要求有关部门写出专题报告,报省机构编制委员会,并将此事列入1996年的工作重点。1996年年初在省直律师事务所律师开展的“爱我律师、树好形象”活动中,省厅明确提出积极筹建“广东省法律援助中心”,并要求各律师事务所结合实际制定援助计划,提倡每名律师一年至少办一至两个法律援助案件。接到司法部《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》后,厅党组书记、厅长王旭东主持召开厅党组会议,专题研究如何加快建立和推广法律援助制度问题。

  随后,在全省市司法局长会议上,要求各市司法行政机关的领导在认真学习贯彻《律师法》中要高度重视法律援助工作,尽快行动起来,迅速着手有关的筹备工作。短短几个月的时间内,全省就有10个市向编委递交了要求成立法律援助机构的报告。至1996年10月,深圳、珠海、佛山市法律援助中心获准成立。这是全国最早的几个成立法律援助中心的城市之一。

  在省司法厅多方努力下,广东省法律援助中心的审批工作得到省编委和省财政部门的理解和支持。省编委表示,其他机构可暂时放慢审批,援助中心机构将予以优先考虑。省财政厅的同志表示,开展法律援助工作是好事善事,愿意配合有关部门及时做好审批工作。很快,1996年9月6日,广东省法律援助中心经省编委批准正式成立。省法律援助中心成立后,迅速配备了得力的干部,增强了全省法律援助工作的组织和领导力量,全省工作大步推进。

  至1997年底,广东省全省已有省中心、广州、深圳、珠海、佛山、梅州、东莞、清远、肇庆、韶关、中山、江门、湛江、云浮、汕头等地级市以及广州市白云区、深圳保安区、南海市、高明市、顺德市、深圳市龙岗区、大埔县、丰顺县、五华县等县(区)中心。其中,广州市、宝安区中心分别是全国地(市)级、县(区)级法律援助机构第一家。

  广东省不仅机构进展顺利,业务工作也取得了较好成绩。1997年1至10月份,全省各地法律援助机构及律师事务所共办理各类法律援助案件1568件,其中刑事辩护(多为人民法院指定辩护)900多件。民事案件多涉及劳务纠纷、工伤、交通事故、损害赔偿、请求给付扶养费、赡养费等。全省各地法律援助制度建设也取得了明显的成绩。特别是珠海、清远两市通过市政府颁布法律援助试行办法,开创了以地方法规形式规范法律援助工作的先河。

  1997年12月15日,广东省司法厅在广州市召开全省法律援助工作座谈会。会议的议题是,总结交流全省两年来开展法律援助工作的经验,推动和促进全省法律援助事业的全面发展。与会代表认为,法律援助是一项“民心工程”,深受人民群众的欢迎。大家对法律援助机构的建设、经费来源、扩大宣传、加强理论研讨等方面提出了很好的意见和建议。会上,省司法厅党组书记、厅长王旭东作了《勇于探索,勤于实践,为建立和完善我省法律援助制度而努力》的重要讲话。他强调,各级司法行政机关要深入学习贯彻党的十五大精神,进一步提高对建立法律援助制度的重要性和迫切性的认识;要加大工作力度,全面建立法律援助机构,要求地级以上市要在明年第一季度前全部建立法律援助机构,用3年左右时间,即到2000年,完成全省法律援助机构的建设工作,并提出了力争用5年左右时间初步建立广东法律援助制度的奋斗目标。

  山东省

  山东省以贯彻《律师法》、新《刑事诉讼法》为契机,不断加大在全省全面推行法律援助工作的力度,取得显著成效。山东省各地以省级机构建立为动力,以青岛市机构建设和业务开展过程为经验,并把淄博、济宁、聊城三地作为建立县级法律援助工作的试点。至1997年10月,山东省已经有9个地市,10个县区建立了法律援助中心,省市县三级法律援助网络开始形成。在此基础上,厅党组提出了总体目标要求:力争在1997年底把省和地市两级法律援助机构全部建立起来。力争在本世纪末普遍建立起县级法律援助机构。不仅如此,山东省在建立本省法律援助制度的过程中,先后跃出三个典型——青岛、济南、济宁。

  ——青岛市法律援助中心开展援助业务成绩显著。青岛市是全国最早成立法律援助中心的几个城市之一,联合国开发计划署资助法律援助项目的唯一试点地区,司法部列入全国三个法律援助文明窗口之一。青岛市法律援助中心成立以来,在制度建设和业务开展上取得了公认的好成绩。值得称道的是,该中心以“上为政府分忧,下为百姓解难”为己任,不断深化服务,配合市政府开展了“送温暖”工作,对200户特困职工发放了“法律援助卡”,并与市妇联、残联、老龄委等六单位建立信息互联网,构筑了实现司法公正的“绿色通道”。

  ——济南市法律援助中心在硬件设施、人员素质和办案质量上争创一流。

  1997年11月28日,济南市法律援助中心正式挂牌成立。作为全额预算的事业单位,一方面经费纳入财政预算,另一方面中心通过多种方式自筹资金46万元,为每名工作人员配备了电脑和其他现代化办公设备。中心拥有固定办公用房720多平方米和24万元的援助基金。该中心的16名人员中,有4名高级律师、5名中级律师、4名初级律师和4名各类专业人员,人员素质有保证,并进行了为期1个月的岗前培训,为以后开展业务奠定了良好的基础。

  为了规范运作方式,济南市司法局与市律师协会、市公证员协会、市基层法律工作者协会联合制发了《济南市法律援助实施办法(试行)》和《济南市法律援助实施细则(试行)》,其中将户籍在济南地区的省以上劳动模范称号获得者列为援助对象的规定。丰富了法律援助工作的内涵。

  该中心注意加大宣传力度和协调各部门的关系。在《济南日报》分15期连载由中心主持“法律援助100问”。为了缓解办案经费紧张问题,在市司法局的协调下,市法院主动为中心出面协调财政部门核定拨付年度办案经费;公安机关决定对法律援助案件一律免交与犯罪嫌疑人的会见费,为刑事法律援助工作的开展创造了便利条件。中心还与市工会、共青团、妇联、老年协会、残联、民政局、慈善总会等7个单位建立了服务网络。经常互通信息、交流情况。随着各种关系的逐步理顺,济南市法律援助中心的职能作用日益显露出来。

  ——济宁市的县级法律援助机构网络创建工作进展突出。

  济宁市的法律援助工作得到了市司法局领导的高度重视,由第一把手亲自出面找有关单位要编制,并且规定任务,把是否建立法律援助机构作为各市县司法局干部年终考核的一个重要标准。经过将近一年的努力取得了较大的进展。至1997年11月,济宁市的11个市(县)中,已经有10个市(县)成立了法律援助中心,分别为济宁市、曲阜市、兖州市、邹城市、汶上县、泗水县、微山县、金乡县、嘉祥县、梁山县。目前只有鱼台县的法律援助机构尚未批准。

  济宁市的县级法律援助机构网络已基本形成,有望成为全国第一个县县成立法律援助机构的地级市。

  江苏省

  江苏省也是探索建立中国特色法律援助制度较早的省份之一,是全国第一个将法律援助业务经费纳入省政府财政预算的省份。该省的无锡、南通、镇江等市是全国法律援助工作试点最早的几个城市之一。尽管江苏省省级法律援助机构至1997年底尚未成立,但江苏省在部署、推进全省的法律援助工作方面,除有较强的全局观念外,还显示了其特有的思路清晰、准备充分、稳步前进的工作特点。

  ——思路清晰、整体部署

  1994—1996年间,江苏省开展法律援助工作试点是带全局性的。首先,在全国法律援助制度建立的思路尚未定型的时候,江苏省司法厅从律师法律援助入手,统率全省律师的法律援助工作。为此,省厅、省律师协会联合下发《江苏省律师法律援助实施办法》,并很快在全省系统建立了律师法律援助制度。其主要特点是:司法行政系统以律师协会为依托,建立了各级律师法律援助中心,形成了律师法律援助网络。

  1996年4月之后,根据司法部要求建立以律师、公证员、基层法律工作者为法律援助服务主体的综合的法律援助机构之后,江苏省即着手部署各级地方成立的律师法律援助机构,并向各级政府正式提出建立政府性质的法律援助机构的申请。

  鉴于全国法律援助工作模式多样化,省内各市法律援助机构运作机制各不相同,加之各级党政领导对法律援助认识不一给法律援助机构设置和经费带来的各种困难,江苏省司法厅于1997年7月23日向省政府专题作了《关于请求批转〈关于建立和实施我省法律援助制度的意见〉的请示》,就提请各级政府落实法律援助的机构、编制和经费等问题提出了明确的意见,希望省政府批转或由省政府另外行文采纳司法厅意见,以便给省内各级司法行政部门一个“尚方宝剑”,加快各级机构建设的进展。

  与此同时,省司法厅还制定了《江苏省司法行政实施法律援助工作方案》,提出江苏省实施法律援助工作的指导思想和目标是:以党的十五大和十四届六中全会精神为指针,充分发挥司法行政职能作用,坚持从实际出发,积极探索,大胆实践,循序渐进,努力营造法律援助工作的良好氛围,建立起有机联系、运作有序的工作机构和工作网络,加强法律援助主体队伍建设,努力在2至3年的时间内建立起与全省经济和社会发展相适应的比较完善的法律援助制度。为了实现这一目标,还提出了一些具体措施和对策。如在“建立法律援助机构”的措施中规定:省、市、县(区)司法行政机关建立起纵向的具有行政管理职能或既有行政管理职能又兼有提供法律援助事务的法律援助工作机构。争取在1998年6月底以前设立省级、省辖市级法律援助工作机构,争取在三年内,县(区)都设立法律援助机构。还具体规定:法律援助机构工作人员,省级8人左右、省辖市5至7人,县(区)3至5人。法律援助机构由司法行政机关提出设立申请,报同级政府编制部门批准,统称“××市(县、区)法律援助中心”。还对各级法律援助机构的职能作了全面规定。此外,该方案对法律援助经费、队伍建设、加强领导等一一进行了部署。

  ——调查研究、准备充分

  江苏省司法厅在领导全省法律援助工作中,非常重视调查研究工作。在省厅向省政府提交申请成立法律援助机构之前,不是急于提交报告,而是先责成省法律援助工作筹备组对全省的法律援助工作进行调查,再提出一个面向全省的工作方案。1997年6、7、8月,筹备组采取书面调查与实地调查相结合的方式,对全省法律援助工作情况作了一次较全面的调查,8月下旬又对5个省辖市、5个县(市)的法律援助工作情况作专门的实地调查,写出了《江苏省法律援助工作情况调查报告》,全面总结江苏省法律援助工作现状、存在的问题,提出了建立和完善全省法律援助制度的建议。

  值得一提的是,江苏省的调研是非常细致具体的。比如,调查材料有这样的统计:全省范围内因经济困难打不起官司需要提供法律援助的案件占10%,公证占5%,而且这个数据还在以每年10%的速度增加。实际提供援助的不到需要提供援助量的2%。有的地方法院指定辩护案件已高达20%,有的地方法院指定辩护案件,比上一年同期增加一倍多。这些数据的了解是一项基础性的工作,对制定地方法律援助计划,乃至全国的法律援助计划、法律援助立法都是很重要的资料。

  在充分调查研究的基础上,司法厅于1997年10月25日—26日,召开全省法律援助工作座谈会。会上,陆云泉厅长作了题为《贯彻十五大精神,加快建立和实施我省法律援助制度工作的步伐》的讲话,副厅长王耀作了总结发言。这次会上,各市总结交流了经验,研究了工作中存在的问题和困难,部署了下一步的法律援助工作。这次会议为江苏省全省法律援助工作打好整体仗作好了充分的准备。

  ——多方筹措资金,工作稳步开展

  江苏省筹集法律援助资金的成效在全国也是较为突出的。地方法律援助资金是法律援助工作最大的难点,就是那些建立了法律援助机构的地方,资金也大多没有落实。江苏省全省法律援助业务经费30万元早已纳入财政预算,加上筹集的部分已共有70万元到位,常州市10万元,武进、常熟、吴县、太仓、江宁五市(县)38万元,其中武进市财政每年核拨不少于15万元的法律援助专项经费。

  在江苏省司法厅的统一部署下,全省法律援助工作有条不紊、扎扎实实地进行着,至1997年底,已有苏州、徐州、宿迁、无锡、扬州法律援助中心已正式批准或“三定”方案中已明确,常州等市法律援助中心正在审批之中。同时,各级司法行政部门或法律援助机构,积极组织律师、公证员、基层法律工作者开展法律援助业务工作,取得了较好的社会效益。

  从全国范围讲,法律援助工作搞得好的不只以上三省。如果全国31个省(区、市)都能在所辖区内全面推进法律援助工作,那么建立和完善全国的法律援助制度的进程就可大大加速了。

  (三)贫困地区也有自己的高招

  一般认为,法律援助制度的最初实践只能在经济较发达的大中城市。司法部推动这项工作最早也是从大中城市开始的。但几年的实践证明,贫困地区也照样能开展法律援助工作,甚至会做得很好。

  试点期间,青海的西宁、宁夏的银川、江西的乐平是较早挂牌开展法律援助工作的地区之一,几年来,他们做了大量的工作,在社会上引起强烈反响。此为例证之一。

  在全国还有近一半的省级法律援助机构未建立起来的今天,贵州、青海、广西的省级法律援助中心竟出乎意料地得到了批准建立,其中贵州省还是带20个编制的行政机构,这在全国也是为数不多的。此为例证之二。

  再如,吉林省、山西忻州地区的一些贫困县多年来律师一直无法养活自己,财政方面并没有给律师事务所“断奶”,全国建立和实施法律援助制度之后,这些县司法局的负责同志及时抓住机遇,将律师体制改革同建立法律援助制度同步进行,取得很好的效果。

  这里,我们要专门介绍山西省忻州地区的法律援助工作。他们的具体做法或许会对其他类似的贫困地区有所借鉴,他们的精神则必然启迪和鼓舞全国各地正在从事或即将从事法律援助工作的人们。

  山西省忻州地区位于山西省北部,是全国最贫困的地区之一,全区14个县(市)中就有10个县属贫困县,特别是晋西北地区,遇到天灾人祸,一些群众的贫困状况和生活的艰辛难以言表。谁曾想,在这样一个贫穷落后的地区,竟大张旗鼓地搞起了法律援助!第一批开拓者所付出的辛劳是不难想象的。

  讲到忻州的法律援助工作,不能不提到史虎生——一个真正关心群众、敢想敢干的司法局局长。

  1995年7月,曾在基层工作多年,熟悉政法工作的史虎生受命担任了忻州地区司法局长。生于斯、长于斯的史虎生深知忻州人民的疾苦,多年的基层工作又使他深刻地体会到,愈是贫困的地方,贫穷落后不仅直接影响到人民群众的生活水平,而且制约着人民群众基本权利的实现,许多人遇到法律讼争时,因没钱打官司,没钱请律师,只能吃“哑巴亏”。大量的老人、残疾人、妇女和未成年儿童等特殊群体合法权益的法律保障更是无从谈起。司法部肖扬部长在1995年全国司法厅(局)长会上关于建立有中国特色的法律援助制度的讲话发表,对沉入思考中的史虎生无异于指点迷津,引起了他的强烈共鸣,他开始在心中酝酿筹谋开展这项工作。1996年初,司法部下发了《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》,史虎生局长立即抽调人马组成筹备小组,开始了“忻州地区法律援助中心”的筹建工作。

  在经济落后、信息闭塞的忻州地区,广大人民群众甚至大多数领导干部,对法律援助这个新名词、新事物都知之甚少,要让他们在短时间内了解她、理解她、认同她,进而积极参与她,难度之大可想而知。其时又正值机构改革确定方案,实施机构精简合并之机,申请成立这样一个很多人并不了解的新机构,更是难上加难。但历来开拓进取、勇于挑战的史虎生,越是艰难越向前。他一方面向地委、行署领导请示汇报,一方面紧锣密鼓地着手筹建工作,并同时把法律援助付诸实践。

  地委、行署领导白天工作很忙,史虎生同志就利用晚上和双休日到领导家中请示汇报。为了使领导们更全面地了解法律援助的具体内容,他把有关材料及时送到领导手中,并反复向领导讲了三个关系,即实行法律援助制度与加强和改善干群关系、维护公民合法权益的关系,与维护稳定的关系。与此同时,筹备组着手办了几件法律援助大案,其中一案涉及到集体上访人员,由于案件得到顺利解决,很快平息了上访,使地委行署领导认识到实行法律援助的重要作用,认识到了建立法律援助机构不是增加财政负担,而是加强和密切党群关系、干群关系,维护社会长治久安的重要渠道,是实现依法治国的必需。地委、行署领导不仅同意成立忻州地区法律援助中心,同时还责成行署编委将其列入编制,在当地财政十分紧张的情况下,先后拨出11万元,作为法律援助的专项基金。

  第一仗大获全胜,使史虎生和筹备组的同志们信心倍增。他们满腔热情,四处奔波,使很多人对法律援助有了初步了解,使不少部门对她的价值和意义有了认识。在筹备过程中,他们一改过去平平稳稳的工作作风,一边请示,一边宣传,一边开展实质性工作,组织专业人员起草了《忻州地区法律援助试行办法》、《法律援助中心工作制度》、《法律援助基金及财务管理制度》等章程文件,各项具体工作迅速落实,仅用了短短的3个月时间,1996年10月18日,“忻州地区法律援助中心”正式挂牌成立了。史虎生局长亲任中心主任,中心除配备5名专职人员外,还从区直属各律师事务所、公证处抽调了20名兼职人员,其中二级律师3名、三级律师7名、律师4名、公证员2名,这些人中具有大专以上学历的有18人,党员11名,都是各处所业务骨干,实现了史虎生局长“起步早、起步高”的预定目标。

  中心成立之后,开始着手受理法律援助案件,其中不乏有影响的案件。据不完全统计,中心成立一年多来,仅地区直属和忻州市属的6个律师事务所,就义务代写各种法律文书158份,解答法律咨询4260人次,无偿办理各种援助案546件,减费办案85起,共减免诉讼费3万8千多元。

  中心在开展办案业务工作,积极推动全地区各县法律援助工作。史虎生同志亲自到各县县委县政府游说,至1997年12月底,该地区原平市、定襄县、五寨县已成立法律援助中心。史虎生有信心在1998年底使全地区14个县(市)完成法律援助机构的组建工作。

  中心的工作深受各级党政领导和人民群众的好评。省人大主任卢功勋、忻州地委书记刘增宝称赞这一扶贫助弱机构办得好,办得深入民心,分别给中心题写了“依法治国”和“法律援助是法律界的希望工程”的题词。分管政法的地委副书记郭连山、行署副专员刘向东,除积极为中心筹集资金外,还经常过问、了解中心工作开展情况,刘向东同志还亲自兼任了中心名誉主任。1997年8月,全省法律援助工作现场会在忻州地区召开,会议向全省介绍推广了忻州地区法律援助工作的经验和做法。

  (四)不畏艰难,争取相关部门的支持

  法律援助工作牵涉到方方面面,不光需要政府部门的支持,还需要各方面的配合。在法律援助机构成立前,来自党、政领导的关心,政府编制部门、财政部门的支持是第一位的;在法律援助机构建立之后,除争取经费之外,在具体开展法律援助工作中,则更多地需要同公、检、法各部门以及残联、工会、妇联、共青团等组织加强联系,争取配合和支持。一些地方在这方面取得了重大的突破。

  ——福建省泉州市法律援助中心与泉州市人民法院协调卓有成效

  1997年10月13日,福建省泉州市中级人民法院刘佳景院长签发了《关于对法律援助案件减、免、缓收诉讼费的通知》。该通知由泉州市中级人民法院、泉州市司法局、泉州市法律援助中心三家联合发文,规定人民法院(含各派出法庭)对法律援助案件的受援人给予免收、减收或缓收诉讼费,并一律不收其它办案费用;根据《泉州市法律援助暂行规定》,符合法律援助条件的申请人可根据泉州市法律援助中心出具的《批准法律援助通知书》向人民法院申请减免或缓交诉讼费,法律援助中心认为必要时也可以代为申请;人民法院对法律援助案件应及时立案,及时审结,及时执行,并对承办法律援助案件的律师予以工作方便和支持配合。这一“通知”的签发,是泉州市法律援助中心争取有关部门支持的又一突破,也使泉州市政府对社会贫弱群体的法律援助有了更可靠的保障。

  法律援助工作是一项涉及面广,任务艰巨的社会工程。泉州市法律援助中心负责人深知做好这项工作,不仅需要自身扎扎实实的工作,而且需要社会各界的广泛支持,于是,成立之初,就把争取社会参与摆上日常议程。1997年6月,“中心”受理了首起民事案件,受援人是个年仅8岁的受害女孩,父母双双残废,家贫如洗。“中心”律师又是帮助调查取证,又是代拟诉状,协助起诉。案件好不容易在一个县法院立了案,法院却首先通知原告预交诉讼费等一千多元。责任心的驱使,“中心”决定代受援人申请减免诉讼费。并向受理法院提出申请意见,经过几番协商,该法院最后决定同意原告免交诉讼费,避免了“有理没钱莫进来”的结局;1997年7月,“中心”又在市辖区一个基层法院为身无分文的打工仔申请减免诉讼费获得准许,并与法官密切配合,使久拖不还的工资款及时得到执行,切实地保护了受援人的合法权益。有了点点滴滴的收获,“中心”便与泉州市中级人民法院协商普遍对法律援助案件免诉讼费的问题,反复研究,多次协商,陈情说理,终于如愿以偿。

  除了民事法律援助案件,泉州市法律援助中心在刑事指定辩护案件的组织协调上,也颇有成效。“中心”既做好内部(与律师执业机构)组织协调,加强沟通理解,及时监督指导,保证刑事指定辩护案件及时指派、及时承办,又做好外部协调,据理力争,为律师办案创造良好条件。“中心”刚成立,“中心”负责人便主动与泉州市中级人民法院协商联系,由“中心”统一协调组织刑事指定辩护案件的承办,解决了法院指定律师辩护难的困扰,同时要求法院根据法律援助工作的需要,规范完善“指定律师辩护函”,并在函中明确注明“律师可直接凭指定函会见在押被告人等”,得到了法院的理解和配合,从而简化了手续,方便了律师,节省了办案时间和经费,使泉州市刑事指定辩护工作更加规范,更加完善。

  福建省泉州市法律援助中心自1997年5月成立以来,立足服务,认真组织协调,积极争取支持,尽职尽责为社会贫、弱、残疾者提供法律帮助,以优质的服务取信于民,取信于社会各界,受到社会各界的好评和支持。

  泉州市法律援助中心在与法院的协调方面成绩较为突出。其他地方也在不同程度地开展这项工作。如郑州市法律援助中心争取中级人民法院的支持,律师办理法律援助案件,到法院复制与本案有关的诉讼文书、技术性鉴定材料时,法院主动提供方便,并免费向法律援助的律师提供资料。广州市、青岛市、成都市等法律援助中心在与刑事法律援助的辩护费问题上,与法院进行了很好的协调,基本上争取法院按有关规定给予承担指定辩护案件的律师办案费。济宁市法律援助中心与公安部门协调亦取得了明显成效。

  ——大连市利用网络开展法律援助工作

  大连市法律援助中心在市司法局的直接领导下,同律协一道分别与市总工会、市妇联、市残联、市青教办建立法律服务网络,形成以法律援助中心为中枢,以特殊群体的“维权”部门为依托,以律师事务所、公证处为服务主体,基层法律服务所,法律咨询机构为补充的法律服务网络体系,每个网络分别由司法局和特殊群体部门主要领导挂帅,组成专门工作指导小组,市级设站(中心),县(市)区设分站(站)、乡(镇)街道设联络点、联络员,使法律服务工作覆盖全市,市司法局选派三十几个信誉好,人员素质高的律师事务所与网络的站点形成对口顾问服务,对特殊群体均实行“优先、优质、优惠”的三优服务。目前,四条网络已全面启动,截止到1997年10月,接待前来咨询群众800多人次,电话咨询790多次,法律援助中心已受理承办援助案件60余件。网络法律服务得到了社会各界的肯定和好评。

  类似这种网络的有青岛市法律援助中心的法律援助“绿色通道”、济南市法律援助中心与其他部门建立的服务网络等。

  也许还有其他地方的法律援助工作成绩不为我们所了解,也许还有许许多多的好经验我们没有记录下来。在此,我们深深地感谢全国战斗在一线的法律援助勇士们,是您们以辛勤的劳动、无私的奉献、不倦的探索,栽培着这株幼小的中国法律援助之树,愿您们所洒下的汗水,在不久的将来换来中国法律援助之树累累硕果!

  全国范围内全面开展法律援助工作只是刚刚拉开了序幕,随着各方面条件的日益成熟,这项工作将会适应社会的需要,不断向纵深发展。我们有理由相信:中国的法律援助明天更精彩!

  摘选自司法部法律援助中心编著的《中国法律援助制度诞生的前前后后》一书

  中国方正出版社1998年1月出版

司法部法律援助中心杜娟
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