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中国法律援助制度诞生的前前后后(八)
中国法律援助制度诞生的前前后后(八)

发布时间:2010-08-30 17:53:09我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  第八章 中国法律援助研讨会及法律援助模式的探讨

  一、实践的发展、理论的呼唤

  ——首届全国法律援助经验交流暨工作研讨会召开

  (一)会议的背景

  自1994年司法部提出建立和实施法律援助制度以来,法律援助工作在全国各地迅速展开。各地各级地方司法行政机关在党政领导和有关部门的支持下,积极开展法律援助的试点工作,为众多的群众提供了法律援助,探索和积累了不少宝贵经验,越来越受到党政领导的极高评价和广大人民群众的热烈欢迎。到1996年11月为止,已有北京、上海、广东、安徽、四川、湖南、江苏、福建等省级地方和武汉、广州、郑州、青岛、深圳、南通、福州、宁波、无锡、西宁、银川、苏州、镇江、成都、重庆、德阳、长沙、株洲、衡阳、淮北、长春等市开展了法律援助机构的组建和法律援助的试点工作。广州市法律援助中心是其中开展工作较好、具有一定代表性的,中心的创建得到了广州市委、市政府的大力支持,广州市专门拨出编制、经费,批准成立机构,为试点工作的开展提供了必需的条件。中心以高起点、科学、规范、严谨的要求建立规章制度,设计工作程序,并在实践中不断完善,使法律援助工作纳入了良性运转轨道。创建一年来,共办理各类援助案件316件,解答法律咨询上千人次,办理了一批在全国有影响的援助案件,成绩十分显著。中心的工作经验与制度模式,对于大中城市的法律援助工作起到了重要的示范作用。

  两年多的法律援助试点工作中,各试点单位积累了丰富的实践经验,对法律援助也有了更多感性的认识,同时,试点中也普遍遇到了一些带有共性的问题,包括理论上的和实际上的问题,亟待解决。为了总结试点工作中积累的好经验和做法,研究解决试点工作中遇到的具有普遍性的实际问题和有关法律援助的一些基本理论问题,实现司法部在《司法行政工作‘九五’计划和2010年远景目标的纲要》中提出的“在今后五至十五年内建立和完善法律援助制度”的目标,同时也为了配合1997年1月1日《刑事诉讼法》和《律师法》的实施,制定法律援助的实施办法,使“两法”有关法律援助的规定落到实处,中心筹备组认为有必要召开一次全国性的关于法律援助的工作交流和理论研讨会,以总结交流经验,研究解决问题、起草实施办法草案。实践的呼唤、理论的呼唤、制度的呼唤、文明的呼唤,也是千百万贫弱者的呼唤。召开一次研讨会,已势在必行,而且迫切急需。

  1996年9月,中国共产党召开第十四届中央委员会第六次全体会议,通过了《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》,《决议》明确规定了在我国进行社会主义精神文明建设的指导思想、目标任务、工作方针和重大措施,是指导我国社会主义精神文明建设的纲领性文件。我国法律援助制度的建立和实施,是社会主义精神文明建设的重要内容之一。全社会提倡建设社会主义精神文明的大背景,也为召开一次全国性的法律援助工作研讨会创造了一个良好的条件。

  (二)会议的准备

  1996年6月21日,司法部法制司、国家法律援助中心筹备组联合向司法部党组提出“关于召开首届全国法律援助理论研讨会”的请示。

  6月27日,张耕副部长作出批示:“拟同意召开这次会议,请肖部长批示”。6月28日,肖扬部长作出批示:“我赞成开个会。福森、秀夫、建章同志阅批。”6月28日、7月1日、7月5日,张福森副部长、张秀夫副部长、肖建章副部长也分别在请示上作了肯定的批示,并落实了会议的经费问题。自此,国家法律援助中心筹备组和广州司法局,同时开始了紧张的会议筹备工作。

  7月,骄阳似火。北京,三元桥,霞光里十一号。法律援助中心筹备组会议室内,气氛庄严、凝重。负责人宫晓冰扫视了一眼中心的全体工作人员,尤其是新加盟的几位大学生,口气严峻:“这次会议,是中国法律援助制度史上的首次重要的会议。它关系到法律援助制度能否在中国这个古老的东方国家得以确立,能否为中国的百姓谋一份福利,关系到中国建设社会主义法制国家的进程。它将对中国的法律援助史,对中国的法制史产生重大的和深远的影响。其意义和重要性,我想不用多说,大家都明白。广州的同志承担了会议的场地、住宿、吃饭、交通等会务工作,使我们能够集中精力,做好会议的经验交流、理论研究和制度建设等工作。从今天开始,我们的一切工作,都将围绕开好会议这个重点展开,围绕总结交流经验、深入进行理论研究和建立法律援助制度展开。”

  南国羊城,更是暑气逼人。然而广州市法律援助中心、广州市司法局的同志们,却好象已经忘记了炎夏的酷热,投入到紧张的会务准备工作中去。广东省司法厅、广州市委、市政府乃至广东省委、省政府也对此次会议予以高度重视。广州市政府还专门拨出专款,支持此次会议的召开。

  司法部对这次会议极其重视。7月16日,在部领导同意召开此次会后不久,司法部办公厅即下发了《关于为召开首次全国法律援助工作研讨会做好准备工作的通知》,通知要求:各省、自治区、直辖市司法厅(局),新疆生产建设兵团司法局,各副省级市司法局根据通知提供的理论研究选题指南确定选题,亦可另选各地认为需要探讨的其他问题,为会议提供一至二篇理论研讨文章;开展法律援助试点的地方对试点工作进行认真总结,为会议提供一篇经验材料;根据司发通〔1996〕076号文件精神,各司法厅(局)提交一份本地区贯彻落实文件精神的书面材料。并要求将上述有关材料分别于9月25日和10月底之前,报部法律援助中心筹备组。

  10月30日,司法部办公厅又下发了《法律援助试行条例》(征求意见稿),要求各省、自治区、直辖市司法厅(局),新疆生产建设兵团司法司,各副省级市司法局组织有关人员认真讨论,提出修改意见。并要求根据l1月中旬在广州召开的全国首次法律援助工作研讨会议安排,将讨论意见以书面形式带到广州会议上进行讨论修改。《法律援助条例》(征求意见稿)共九章43条,是法律援助中心和法制司反复讨论、协商,数易其稿而完成的。回顾该稿,曾参与起草《律师法》草案,也是该征求意见稿的主要执笔人之一的高贞同志深有感触:“起草这个征求意见稿,比起起草《律师法》一点都不轻松。数易其稿,可以借鉴的东西太少。和国外五百多年的法律援助历史相比,我们的确太幼稚了。法律援助的实践经验积累的不多,另一方面,由于筹备组建立之初,人手紧缺,经费也较少,好多外文资料没能及时译成中文。所以,无论从理论上还是从实践上,可以借鉴的东西太少。但是筹备组的全体同志克服了重重困难,最后还是制定了一个比较成型的征求意见稿。这是值得欣慰的。”

  (三)会议的召开

  11月的广州,秋风送爽,气候宜人。1996年11月18日,经过紧张而慎密的筹备,首次全国法律援助经验交流暨工作研讨会终于在广州召开。

  1118,要要要发,对于今天的人们,尤其是对于首批投身于法律援助事业的人们来说,这并不是什么迷信,也不是要发财,搞法律援助是永远发不了财的。而是寄托着他们对法律援助这项泽披民众、功业千秋的事业的一种良好的希冀。为了开好这个会议,为了中国的法律援助事业,这些生活在和平年代的普普通通的人们默默地用自已的汗水书写着平凡的篇章。l1月的北京,寒气逼人。还没有到市政府规定的正式供暖日期。所以有人说北京的冬天“难过不在三九,而在两头”,即开始供暖之前和停止供暖之后。然而,为了将这次会议所需的书籍、文件、讲话、经验交流材料等及时发往广州,也为了节省有限的会议经费,法律援助中心筹备组的一帮人,不管是负责人还是一般干部,不管是博士还是硕士,也不管是司机还是会计等,一个个全成了搬运工,冒着刺骨的寒风,亲自到西客站办托运,用自已的手、自已的肩,把一袋袋百十斤重的资料送往西客站,再发往广州。用他们自己的话说是“出点汗,受点累,省下来的是取暖费”。

  11月17日晚上,为了会议的最后成功,刚刚抵穗的张耕副部长,不顾旅途的劳累,立即召集法律援助中心筹备组、律师司、公证司、基层司、法制司、宣传司等有关人员,询问有关会议的准备工作,交待应注意的事项,当晚又召开了预备会议,就如何开好这次会议,以及会议中可能出现的问题、对策等作了深入的研究和部署。

  1996年11月18日上午8点30分,广东省迎宾馆,碧海楼怡静厅,首次全国法律援助经验交流暨工作研讨会拉开了序幕。参加会议的有:中共中央办公厅、最高人民法院、最高人民检察院、中央编制办公室、财政部、民政部、中国残联的代表,广东省、广州市的有关领导,三十个省、自治区、直辖市司法厅(局)、新疆生产建设兵团司法局、十六个副省级市司法局的代表,广州、上海、郑州、无锡、福州五个试点城市法律援助中心的代表,司法部政治部、计财司、办公厅、部长办、法制司、律师司、公证司、基层司、宣传司、外事司、法律援助中心、全国律协的代表,中国政法大学、武汉大学的教授、博士以及中央电视台、中央人民广播电台、新华社、中国日报、光明日报、法制日报、中国律师报等新闻单位的记者近百人。加上忙里忙外的中心筹备组和广州市司法局的工作人员以及闻风而动的广东省、广州市各新闻媒体的记者,使能容纳两百人的碧海楼怡静厅顿时拥挤起来。

  会议由张耕副部长主持。广东省人大常委会主任朱森林同志首先发言,它首先代表广东省委、省人大、省政府,对会议的召开表示热烈的祝贺。朱森林主任说:“建立有中国特色的社会主义法律援助制度,是依法治国,建设社会主义法制国家的需要;是改革开放和市场经济发展的必然要求;是新时期处理好改革、发展、稳定关系的重要保证;是完善我国法律制度,保证国家法律得以平等、公平实施的重要举措;是促进社会主义精神文明建设,推进社会全面进步,推动我国法制建设和精神文明建设迈上新台阶的重要措施。法律援助制度的建立和完善,将对进一步发挥社会主义的优越性,弘扬社会主义道德风尚,消除社会不安定因素,维护社会稳定发挥积极的作用。”广州市委书记高祀仁同志也发了言。

  司法部部长肖扬作了题为“建立和健全法律援助制度是加强社会主义精神文明建设推动社会进步的实际步骤”的主题讲话。这是这次会议的主报告,也是这次会议的核心内容所在。讲话全文共计约1万6千字,分为三部分,对建立我国法律援助制度的一系列基本问题进行了深入的阐述。

  肖扬部长讲话第一部分指出:“建立和实施法律援助制度,是我国社会发展的必然趋势。”在这一部分,肖扬部长首先介绍了法律援助的一般概念、实质,资本主义国家法律援助制度的产生、发展、本质、作用,现代意义上的法律援助制度的基本特征以及建国初期我国一些法律法规中有关法律援助的规定。然后从三个方面,论述了“作为制度化的形式出现的法律援助,它的法律地位只能在改革开放和社会主义市场经济不断深入发展的时代才能得以确立。”“进入九十年代中期,法律援助制度在中国的出现,具有深刻的社会基础和法制背景,反映我国社会文明进步发展的必然趋势。”即“第一,社会主义法制的不断健全完善是法律援助制度产生的社会基础;第二,改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的健全完善,提出了建立和实施法律援助制度的客观要求;第三,律师制度的不断深化改革,是建立和实施法律援助制度的重要契机。”

  讲话第二部分指出:“建立和实施法律援助制度,是推动社会文明进步,加强社会主义精神文明建设的重要内容。”在这一部分,肖扬部长指出,法律援助即是政府保障公民合法权益的应尽责任,又是全社会和法律服务工作者应该关心的社会公益事业,既是实现宪法所规定的“人民在法律面前一律平等”原则的要求,又是实现社会主义制度所决定的实体法律关系平等的保障;建立和实施法律援助制度既是健全完善社会保障体系的必然要求,又是保障人权的重要内容,既是为改革开放和社会主义市场经济的深入发展创造社会稳定条件的客观要求,又是健全完善社会主义法制的实际需要,既是加强法律服务队伍精神文明建设的实际需要,又是以制度文明保障精神文明的重要措施。

  讲话第三部分要求:“积极探索,努力实践,建立有中国特色的社会主义法律援助制度。”肖扬部长介绍了自1994年初近3年来的法律援助实践情况,指出:司法部在《司法行政工作‘九五’计划和2010年远景目标纲要》中,提出了“在今后五至十五年内建立和完善法律援助制度”的目标。围绕这一目标,法律援助工作的指导思想是:“勇于探索,循序渐进,边建边干,逐步完善”。开展法律援助工作的基本思路是:“推动援助实践与开展理论研究相结合,抓制度建设与抓机构、队伍建设相结合,争取财政资金与社会捐赠相结合,注重个案宣传与理论宣传相结合,典型引路与全面发展相结合,明确长远奋斗目标与循序渐进相结合。”然后就法律援助机构的设置,队伍的素质,法律援助的对象、条件,法律援助的资金来源等问题,提出了具有创见性的设想和论证,为中国特色法律援助制度构建了一个基本的框架。

  肖扬部长的讲话,赢得了与会代表阵阵热烈的掌声。同时,首次全国法律援助经验交流暨工作研讨会也引起了新闻界的热烈反响,纷纷对这次会议予以报道,《光明日报》报道的题目是:“让有困难者打官司没有困难”,《法制日报》的题目是:“建立和完善法律援助制度”,《中国律师报》和《广州日报》的题目是:“健全法律援助制度,推动社会文明进步”,《南方日报》的题目是:“加快建立法律援助制度——全国逾百名司法界人士聚穗研讨”,《羊城晚报》的题目是:“法律援助是文明进步的产物”。中央电视台、中央人民广播电台,广东省、广州市的电台、电视台也对此次会议作了广泛的报道。羊城,这座民主革命的发源城市,一时间吹响了法律援助的进军号角。

  二、百家争鸣话援助

  召开首次全国法律援助经验交流暨工作研讨会的目的之一,就是在全国法律援助工作迅速展开之际,就中国的法律援助制度如何建立问题,开展研究,统一思想,明确目标,推动各级司法行政机关对于建立和实施法律援助制度的重视,推动法律援助机构建设、队伍建设和制度建设。然而,会议中不同观点的争论,确实是异乎寻常的。正如张耕副部长在大会的总结发言中指出的:“会议的气氛热烈,讨论深入。我参加过许多次会议,这次会议的感受最深刻。每位代表都是以极大的热情、极大的兴趣、极大的责任心参加会议,大家讨论特别踊跃,畅所欲言,争先恐后,会上的气氛十分热烈,而且对问题的研讨也比较深入。大家本着研究、探讨问题的态度发表意见,有助于达到对问题的规律性认识。”

  (一)争论之一:中国需不需要法律援助

  争论的问题之一,就是中国现在需不需要法律援助,法律援助制度在中国的建立是否合乎现阶段的国情,是否超前。这个问题由来已久。在广州会议之前,就有人提出在中国搞法律援助是否超前的问题。在《律师法》的起草过程中,就有人对将法律援助写入《律师法》草案持反对意见,认为中国是一个发展中国家,经济还很不发达,还有几千万的贫困人口,如果将法律援助写入《律师法》,则将会给我国刚刚起步不久的律师业带来很大的影响,给律师带来沉重的负担。对于我国刚刚进行改革的律师制度的发展极为不利。

  1996年10月17日,在司法部召开的一次讨论修改《法律援助试行条例》征求意见稿的座谈会上,有的同志提出在中国搞法律援助不切实际,不符合国情。小规模地搞一搞,分散地、自发地进行一些法律援助,可以提倡,可以建立一项法律援助基金给办理法律援助案件的律师一定补贴,奖励在法律援助中有突出表现的律师,让法律援助自主生存,自由发展。不要不顾客观条件,一味贪大求全,追求速度。认为目前中国不宜建立、推行法律援助制度。

  在广州会议的分组讨论中,有的代表说:“广州、上海、北京三个地方在开展法律援助工作试点中都取得了很大的成功,积累了宝贵的、丰富的实践经验,是全国学习的榜样。但是,这里也有一个问题,就是好的事情未必一定能够办好,良好的愿望要化为现实还有一定的距离。法律援助工作要在中国全面推行,这里面要处理好务虚和务实,长远目标和短期目标,可行性和可能性,提倡和规定的关系。我们现在搞法律援助,没有人说不好,但是好和做是两回事。法律援助立法可以一路绿灯,但是法律援助从机构到人员到资金各方面都存在一系列问题。《法律援助试行办法》(征求意见稿)制定出来了,里面的规定很好,但是这个规定到下面怎么去实施,由谁实施,有很大的问题。现在正值中央三定方案已定,很多地方已经冻结了机构、编制、人员的审批,在这种情况下,要成立法律援助机构十分困难。另外,经费也是问题,在国家财政如此紧张的情况下,尤其是在贫困地区,很多人的温饱问题还没有解决,地方财政有限的资金肯定将会被用来优先投放在解决温饱的领域内、发展经济的领域内而不是去搞什么法律援助,比如说,作为地方的领导,他是把钱花在为群众修一座澡堂上呢?还是把钱花在法律援助上,花在帮一个穷人(他可能还没有解决温饱问题)打官司请律师上呢?答案是显而易见的。”

  有的代表却认为,在当代中国搞法律援助,建立中国自己的法律援助制度,不仅必须,而且迫在眉睫。不久前召开的党的十四届六中全会通过了《中共中央关于加强社会主义精神文明建设的决定》,在全社会提倡加强社会主义精神文明建设,为法律援助制度的建立提供了一个良好的社会大背景。另一方面,随着我国改革开放和建立社会主义市场经济的步伐的加快,不可避免的会出现一定程度上的贫富差距,这种贫富差距如果不能得以很好的解决,就有可能给社会的良性发展带来不利影响,法律援助制度正是解决这一社会问题的良药之一。现在,广州、上海、北京、郑州等城市已经先行开展了法律援助的试点工作,为其他城市摸索出了一套在中国开展法律援助工作的经验,为其他地方开展法律援助提供了一个可资借鉴的榜样,肖扬同志的报告中又将中国法律援助制度的蓝图描画得清清楚楚,一些大的方面、基本的框架已经出来了,至于有一些目前尚不清楚的地方,有待于我们在以后的工作实践中,边工作,边摸索。但是,等和靠的思想是要不得的,现在我们要讨论的不是要不要建立法律援助,而是怎样建立法律援助制度,回去以后怎样开展工作。

  赞成在中国搞法律援助的同志认为,在中国搞法律援助,不是早了,而是晚了,不是不符合国情,而恰恰是社会主义初级阶段国情所必需的。正因为中国是发展中国家,经济还很不发达,还有很多人没有解决温饱问题,因而社会更需要法律援助。法律援助是为穷人提供服务的,如果中国没有穷人,那还搞什么法律援助?贫穷不是推卸责任的借口,而是搞好法律援助工作的需要。目前,世界上有很多发展中国家也都建立了法律援助制度,为什么同样是发展中国家的中国不能建立这项制度呢?更何况,中国有句古话,叫做“不患贫,而患不均”,在改革开放、建设社会主义市场经济的今天,如何处理好先富与共富,如何协调效率与公平的问题,也提出了健全社会保障机制,完善社会保障体系的要求,提出了为贫者弱者伸张正义的需要。

  持赞成观点的同志认为,我国是社会主义国家,国家的一切权力属于人民,社会主义民主的本质是人民当家作主,实行依法治国,保证广大人民群众在党的领导下、依照宪法和法律的规定,参与国家事务的管理。社会主义民主,不是一种“金喇叭”式的民主,不是一种只有有钱人才能享有的民主、而是不分贫富的全体劳动者当家作主。这就要求全体人民不论其经济状况如何,都有平等地实现其合法权益的条件,有参与管理国家事务的机会。由于我国还处于社会主义初级阶段,国家总体发展水平不高,人民群众的生活还不富裕,存在着一定的贫富差距,这在一定程度上阻碍了一部分人实现法律赋予的合法权利,影响了其参与管理国家事务的积极性。这种情况的存在必然有违社会主义民主是最广泛意义上的民主的本质。建立法律援助制度,就是从经济上提供必要的保证,通过法律的手段,使全体公民能够平等地实现所享有的一切合法权益。

  (二)争论之二:中国应建立一个什么样的法律援助制度

  这是本次会议争论范围最广、争论最激烈的问题。从法律援助的基本原则、基本概念和制度到法律援助的立法依据,从法律援助立法的名称到体例的设置,从法律援助机构的性质、设置到法律援助主体范围,从法律援助的条件到法律援助形式、范围和程序,从权利、义务到法律责任直到法律援助基金和资金的筹集、使用、监督,每一个问题,无不引起代表激烈的争论。

  1.关于法律援助立法的依据

  有的代表认为,法律援助的立法依据应不仅仅限于《刑事诉讼法》和《律师法》的有关规定,因为在我国,法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下,律师、公证员、基层法律服务工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度,否则,公证员和基层法律服务工作者参与法律援助的依据不足。

  有的代表认为,法律援助的立法依据应首先是《中华人民共和国宪法》,《宪法》明确规定了“公民在法律面前一律平等”原则,法律援助立法应是该原则的具体化和体现,因而,法律援助立法依据应为宪法。有的代表认为,将《刑事诉讼法》作为法律援助立法依据是不适当的,因为法律援助不仅包括刑事诉讼过程中的法律援助,而且还包括民事诉讼、行政诉讼、非诉讼事项中的法律援助,《刑事诉讼法》至多只是法律援助立法的依据之一。

  2.关于法律援助的概念界定

  对于什么叫法律援助,其本质属性和特征是什么,有多大范围,其内涵和外延如何,肖扬部长报告中提出,法律援助是指国家以制度化、法律化的形式,为贫者、弱者和残疾者提供的减、免收费的法律帮助。有些代表提出,社会上的律师采取自发的、分散的形式为贫弱者提供的减免费用的法律服务,是否叫做法律援助?如果是,其制度化、法律化体现在什么地方?如果不是,那么这种行为应该叫做什么?既然法律援助是以一种制度化和法律化的形式为当事人提供的帮助,那么在中国的法律援助制度尚未建立之前,存不存在法律援助?如果不存在,那么建国后制定的法律法规中关于减免诉讼费和律师费的规定和做法应该叫做什么;如果存在,那么这种法律援助是否是制度化的法律化的法律援助。有的代表认为,这个概念只是对法律援助工作的一种外观描述,并未揭示法律援助的本质内涵。这个概念既未明确法律援助是公民应当享有的一项法律权利,也没有说明国家在其中应当扮演的确切角色和所起的作用。

  3.关于法律援助的性质

  法律援助究竟是一种什么性质的行为,是这次会议讨论问题中的最大热点。有的代表认为,法律援助是政府行为,因为法律援助从本质上讲,是国家作为一种法律制度确定下来的,这种法律制度的制定和实施,代表了国家的意志,表明了国家的立场,它说明国家对社会应负的责任,并保障法律赋予公民的权利得以实现。也有代表认为,法律援助是一种社会行为,因为从法律援助产生的第一天起,他就是和律师个人的、自发的、慈善性质的行为紧密结合在一起,和社会的慈善团体、社会公益事业紧密结合在一起。另外,世界各国的政府,无论是发达资本主义国家还是发展中国家都没有提供、也无力提供法律援助所需的全部经费,必须依靠社会捐助来弥补法律援助资金的不足。也有代表认为,法律援助是一种政府和社会相结合的行为,武汉大学法学院的石磊博士提出:“我国的法律援助在性质上应该是政府行为和社会行为的结合,即以政府行为为主导,社会行为为补充。鉴于我国各级政府财力有限,律师事业还远不发达,因此应在政府管理之下,利用各种社会定量,提倡广泛的社会参与。只有这样,才能建立一个既符合我国国情又适应当代世界发展潮流的,具有中国特色的法律援助制度……我国的法律援助制度应该定性为政府行为和社会行为的结合。”

  4.关于法律援助的机构

  (1)关于机构的设置

  在肖扬部长的报告中,法律援助机构被设计成一种四级构架、两种职能的形式,即在中央一级设立三个机构:一是国家法律援助委员会,作为全国最高法律援助工作的领导机构,从宏观上统一规划、指导和协调全国的法律援助工作。委员会由公、检、法、司、民政及工、青、妇等相关部门及司法部有关业务司、局的成员构成(后来因故未批准成立);二是国家法律援助中心,这是一个具体行使国家法律援助管理职能的事业单位,在国家法律援助委员会的领导下开展工作;三是中国法律援助基金会,为开展法律援助工作筹集资金,运作、管理资金使之增值,以增值部分重点扶持贫困地区的法律援助工作。在省一级地方不要求与中央的机构设置完全一致,但应建立法律援助管理机构,也可称法律援助中心,在业务上接受国家法律援助中心的管理指导,对所辖区域内的法律援助工作进行管理、指导。省级地方是否建立法律援助委员会和法律援助基金会,由各地方自行决定。在地、市一级地方设立法律援助中心,兼具管理和实施法律援助工作两项职能,其援助职能可以辐射到所辖区、县。县、区一级地方可以不要求必须设立专门的法律援助机构,不具备成立法律援助机构条件的地方,由县、区司法局行使法律援助机构的组织管理职能,依托现有的律师事务所,公证处和基层法律服务机构开展法律援助工作。除了司法行政系统的法律援助主力军以外,还应当鼓励社会开展法律援助工作的积极性,积极支持和协助各级妇联、工会、残疾人联合会等社会团体,以及大学的法律院系组建法律援助机构,开展力所能及的法律援助工作,但应当纳入司法行政机关法律援助机构的统一管理、协调和指导,以确保全社会的法律援助工作健康发展。国家法律援助中心和省级地方的法律援助中心是管理机构,主要行使对全国和省级区域内的法律援助工作,包括社会法律援助工作的组织、管理、指导、协调和监督职能,也可以适当办理一些在全国和地方影响较大、下级地方法律援助机构办理困难的援助案件。

  对此,不同观点之一认为,没有必要单独设立一套从上至下的机构系统,完全可以依托现有机构,即律师管理部门、公证管理部门和基层法律服务管理部门,在司法行政部门的统一组织和协调下,开展法律援助工作。不同观点之二认为,县、区一级也应设立专门的法律援助机构,原因在于:首先,法律援助机构要行使政府职能,从上至下都必须有统一的机构,如果没有县一级的法律援助机构,法律援助工作到下面就断了线;其次,基层的法律援助任务很重,大量的法律援助案件基本上都集中在县、区一级,如果在县、区一级不设立专门的法律援助机构,则工作起来困难很多。不同观点之三认为,将社会力量纳入法律援助机构的统一管理、协调和指导,在理论上缺乏论证,在实践上行不通,原因在于各级工会组织、共青团、妇联、残联等组织各有自己的管理体系,这些组织开展的法律援助工作本身尚需界定,对其管理、协调和指导就更待研究了。

  (2)关于机构的性质

  《法律援助试行条例》(征求意见稿)将法律援助机构按照行使国家行政管理职能的性质作了规定,有的代表认为,法律援助机构既是事业单位,赋予其行政管理职能,似为不妥。

  (3)关于机构的职能

  肖扬部长的讲话和《法律援助试行条例》(征求意见稿)都将中央和省级法律援助机构的职能定位在主要行使管理职能,将地、市和县级法律援助机构的职能定位在实施职能,其中地市一级兼具管理和实施职能。有的代表认为,中央和省级法律援助机构也应具备具体实施法律援助的职能,原因在于对一些有重大影响的法律援助案件和县级、地市级法律援助机构上交的案件,如果没有省级和国家级法律援助机构办理,则实践中这一部分案件将难以解决。

  5.关于法律援助的条件

  (1)一般条件

  肖扬部长的讲话和《法律援助试行条例》(征求意见稿)中,将法律援助的一般条件表述为合法性条件和经济条件。合法性条件是指有充分理由证明为保障自己合法权益需要法律帮助或所申请援助事项符合法律规定;经济条件是指无力负担法律服务费用。对此,有些代表认为:其一,经济困难的标准难以确定,我国幅员辽阔,沿海地区和内地居民的生活水平差距很大,经济困难的标准不尽一致,无法确定;其二,即使可以确定,如上海和广州都将居民生活贫困线作为公民申请法律援助的经济标准之一,而有些人,虽然生活在贫困线以上,但离贫困线不远,同样无法负担法律服务费用;其三,对申请援助者是否属于经济困难的调查如何进行?由谁来进行?通过什么程序进行?这些问题都无法解决。

  (2)特殊条件

  《刑事诉讼法》第34条规定:“公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”《律师法》第6章规定:“公民在赡养、公伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助,但是无力支付律师费用的,可以按照国家规定获得法律援助。”将符合这些条件规定的案件作为法律援助案件,是可以的,但不同观点在于,其一,这些规定的面显然太窄,其二,如果将所有的有关法律法规中(包括一些将来制定的法律法规中)规定的所有法律援助事项都一揽子承担下来,则法律援助工作将不堪重负。

  6.关于法律援助的对象

  代表们对将自然人和外国人根据一定条件列为法律援助对象没有异议,但对肖扬部长在讲话中提出国有企业法人也可以作为法律援助对象争论十分激烈。肖扬部长在讲话中指出:“确定我国的法律援助对象,既要借鉴各国法律援助制度中反映一般规律的做法,又要从我国的国情出发加以完善。我们倾向于对我国法律援助对象的范围作如下规定,即具有中华人民共和国国籍的公民,中国的国有企业法人,可以作为法律援助对象。……从中国的实际出发,我国在改革开放不断深化的过程中,的确存在少数国有企业因陷入经济困境,亟需法律服务又无力支付服务费用的情况。从实际需要看,将这部分国有企业法人确定为法律援助对象,有利于服从于、服务于各级党和政府的中心工作,帮助企业摆脱困境,稳定经济秩序、依法调整经济关系和化解矛盾,促进社会稳定,有利于防止企业的国有资产流失,维护社会主义公有制的经济基础。”

  然而有的代表认为法人不能作为法律援助的对象,理由是:其一,将法人作为法律援助的对象在世界各国的法律援助制度中均属罕见,多数国家仅仅规定了自然人作为法律援助对象,即便少数一些国家规定了特定的社会团体可以作为法律援助的对象,这种社团也是指符合一定条件的自然人的组合,比如,某一个团体的成员大部分为经济困难者,而非我们通常意义上所说的法人。其二,将法人作为法律援助对象,不符合我国改革开放的精神,国家既然出台了《破产法》,其目的即在于通过实施破产制度,使生产资料和劳动力资源分化并重新配置,促进整个社会的生产力提高和经济增长。将法人作为法律援助的对象,在某种程度上影响了企业的破产进程,违反了优胜劣汰的市场经济规律。其三,既然将法人作为法律援助对象是可行的,那么仅仅规定国有企业法人是法律援助对象,也是不合适的,因为集体经济也是公有制经济的组成部分,规定了国有企业,也就应该规定集体企业。其四,目前我国国有企业普遍不景气,在有的地方国有企业的亏损面达百分之五十以上,如果将这些企业作为法律援助的对象,无异于是“让一个刚刚出生的婴儿去拉一辆破火车”,使刚刚诞生的法律援助制度不堪重负。其五,如果将国有企业规定为法律援助对象,为其提供法律援助便成为一种义务。而根据目前司法行政机关的人力、物力、财力状况,根据我国目前大部分地方还没有建立起一套完整的法律援助制度、机构和人员队伍,要完成这些义务是十分困难的。如果规定了但做不到,必将招致来自企业的责难。因而不如将这种规定变为提倡,而不是硬性的任务,不管为企业提供多少法律援助,都是对企业的一种奉献,都是做好事,也会赢得党和政府的理解和赞同。

  7.关于法律援助的范围

  有些代表认为,《法律援助试行条例》(征求意见稿)规定的范围太窄,法律援助的基本宗旨是对经济困难、不能支付法律服务费用的社会成员予以社会资助,因此,只要申请人具备了法律援助的一般条件或特殊条件,不论其案件的性质和类别,都应当列入法律援助的范围。如果将法律援助范围规定过窄,将不能实现法律援助的宗旨,无法最大限度发挥法律援助的社会作用,同时还不能适应法制完善的要求,随着国家法律制度的健全和社会保障体系的完善,将会有越来越多的有关社会保障的立法涉及到法律援助的内容,因此,在规定法律援助的范围时,应对现有法律的有关规定有所突破,具有一定的超前性。而有些代表则认为,《条例》规定的范围太宽,超出了《刑事诉讼法》和《律师法》的有关规定,考虑到我国法律援助工作开展时间不是很长,有些做法还在摸索探讨之中,我国法律服务人员的实际数量和工作能力也有一个能否承受的工作量问题,因此,法律援助的范围不能过宽,应当按照循序渐进、逐步拓宽的原则,主要依据《刑事诉讼法》和《律师法》的规定,来确定范围,也就是说,先把法律明确规定的这些援助事项办好,在此基础上,适当扩大范围,并规定一个弹性条款,以适应形势发展的需要。

  另外,有些会议代表提出,法律援助不应包括公证,公证领域不存在法律援助。因为,公证是公证机构根据当事人的自愿申请,代表国家所为的证明行为,没有当事人的自愿申请,就没有公证。不管是遗嘱公证,遗赠扶养协议公证还是婚姻状况、学历、亲属关系公证,当事人申请公证一般都具有一定的财产,如果当事人没有钱便不会去申请公证,如果当事人有钱,便不需要援助。对这种观点,张耕副部长举出了一个公证法律援助的案例:上海浦东法律援助中心曾经办理过这样一个公证事项,有一位老太太在台湾的亲属去世,需要她立即赴台湾奔丧,而赴台湾奔丧需要公证部门出具亲属关系公证证明,老太太生活十分困难,无力负担公证费用,上海浦东法律援助中心就协助老太太免费办理了公证,为其提供了法律援助。这说明在公证领域内还是需要法律援助的。

  8.关于法律援助的形式

  《法律援助试行条例》(征求意见稿)规定:“法律援助主要采取以下形式:一、法律咨询,代拟法律文书;二、刑事辩护和刑事代理;三、民事、行政诉讼代理;四、非诉讼代理;五、公证证明;六、其他形式的法律服务。”有的代表认为,法律咨询不能称为严格意义上的法律援助,因为在很多的咨询场合下,咨询人的经济状况难以查明,咨询人有可能符合法律援助的经济困难条件,也有可能不符合,无法确定咨询人到底符不符合经济困难条件,因而也就无法确定对其提供的免费咨询是否属于法律援助。

  9.关于法律援助的程序

  对于程序的争论,主要集中在一些技术问题上,但多数意见只是认为《条例》(草案)规定的程序比较繁琐,不易操作。《条例》规定:对于不符合法律援助条件的申请人,法律援助机构作出不予援助的决定,并通知申请人。申请人对法律援助机构作出的不予援助的决定有异议的,可以要求法律援助机构重新审议一次。对此,有的代表认为,重新审议的机构到底是受理申请并作出不予援助决定的原法律援助机构,还是该机构的上级机构,表述不清。此处似应该理解为原机构,但是,如果这样理解,似乎对被拒绝的申请人不太公平,因为在国外的法律援助制度中,当事人对法律援助机构拒绝援助的决定不仅可以要求该机构重新审议,而且可以要求该机构的上级机构进行复议,直至就该决定向法院提起诉讼。

  10.关于法律援助的资金

  肖扬部长在讲话中指出,我国法律援助经费的来源,应由各级政府财政拨款,社会捐助和律师协会、公证员协会会费提取,以及律师和其他法律工作者尽一部分义务来构成。《条例》(征求意见稿)也规定:“法律援助基金的主要来源包括:一、政府财政拨款;二、律师协会、公证员协会会费中提取;三、社会捐助。”与会代表们对此展开了激烈的争论:

  (1)关于财政拨款的规定

  有的代表认为,法律援助是国家的义务和责任,应当规定政府财政拨款是法律援助资金来源的主渠道,政府应当将法律援助款项列入每年的财政拨款预算,甚至有人认为应把“法律援助是政府义不容辞的责任”写入《条例》,但是也有代表认为,由于《试行条例》只是司法部的部颁规章,以部颁规章的身份不宜规定政府财政部门的责任,只有在将来条件成熟,制定法律或国务院行政法规并由全国人大或国务院颁行时,才能规定上述的内容。

  (2)关于从律师协会、公证员协会会费中提取的规定

  许多代表对从律师协会和公证员协会会费中提取一定的比例作为法律援助基金有意见,认为这样规定不合理,因为协会基金都有专门用途,而且数量有限,特别是公证员协会,本身是公证员的群众性组织,不是行业性协会,其费用是从公证员个人收入中交纳的,国家未提供任何投资。如果将其再拨一部分用于法律援助,则协会的其他工作将更加难以开展。但也有的代表认为,如此规定,第一有利于树立律师、公证员等法律服务队伍的良好社会形象,使社会公众认识到法律服务队伍不仅是为了追求经济利益,而且也积极参与了社会公益事业,第二是借鉴了国际上通行的做法,多数国家法律援助基金的捐款中,来自律师和律师协会的捐款比其他社会捐款的比例更大一些,这也是律师行业的职业责任和社会需求。

  (3)关于义务量的规定

  有的代表认为,规定每名律师(公证员、基层法律服务工作者)每年无偿办理法律援助案件一至两件的数量不应定死,应根据各地的社会经济发展水平、人均拥有律师数量、法律援助需求状况等因素,由各地司法行政机关予以确定。对于案件的难易程度,也应该有一个具体的规定,一般的咨询、代书不应当计算在内。

  (4)关于设立法律援助基金会的规定

  来自内地的代表多数认为,对地方是否设立法律援助基金会不宜作硬性规定,原因之一:国家对于基金会的审批目前已基本冻结,原因之二:内陆省份和边远贫困地区,即使设立了基金会,也不会募集到多少钱,基金会不能发挥应有的作用。

  三、聚焦中国法律援助模式的选择

  建立一个什么样的法律援助机构,以何种方式组织、实施法律援助,即法律援助采取何种模式,在探索建立有中国特色的法律援助制度的初期,具有特殊重要的意义。法律援助的模式,关系到法律援助制度能否得以正确确立,法律援助工作能否得以顺利开展。建立并采用一个正确的、良好的、高效的模式,对顺利开展法律援助工作,实现法律援助的保障司法人权,促进司法公正,健全社会主义法制,完善社会保障体系,促进社会稳定、协调发展等根本宗旨,具有重要的意义;建立并采用一个错误的、不良的、无效的模式,非但不能实现法律援助的宗旨,反而会将法律援助引入歧途,使探索有中国特色的法律援助制度的努力归于失败,并使各地业已开展的有益的探索和实践毁于一旦。因此,法律援助的模式问题,是关系到中国法律援助往何处去的问题,是关系到中国法律援助制度和事业成败的大问题,不能不予以充分的重视。研究法律援助的模式问题,不仅必要而且必需。这对当前和今后一个时期探索建立和发展有中国特色的法律援助制度,有着极其重要的理论和现实意义。自1994年年初司法部正式提出建立法律援助制度以来,各地进行了积极的和有益的探索,一方面在理论上组织对法律援助制度的研究,另一方面在实践上开展法律援助的试点工作。经过两年多的探索和实践,取得了一些经验和成绩,也遇到了一些困难和问题,形成了以北京、上海浦东、广州、郑州为代表的模式(详见第三章中《法律援助试点的最初模式》)。

  在探索有中国特色的法律援助制度的初期,产生几种甚至更多的模式是自然的、也是必需的。但是,产生几种甚至更多的模式不是目的,更不是成绩。探索的目的不在于产生多种模式,而在于创造一个正确的、良好的、高效的模式。因此,有必要对四种模式进行分析、比较和鉴别,总结其各自成功的经验,吸取其各自失败的教训,并在此基础上,吸收、借鉴国外法律援助的先进经验和成功做法,力争创造出一个符合中国国情的法律援助模式,闯出一条有中国特色的法律援助之路。

  比较、鉴别法律援助模式的优劣,考察某一法律援助模式是否符合中国国情,是否是一个正确的、良好的、高效的模式,首先必须确立一个标准。笔者认为这个标准就是“经济、效率、科学、完善”。即衡量一个模式的优劣,就是要看它是否有利于解决有关法律援助的带有普遍性的问题,是否有利于法律援助一般工作有效地、真正地、更好地开展,是否有利于完善社会主义法制,是否有利于保障公民合法权益,使法律面前人人平等的宪法原则在社会生活中得以真正实现。这是一个总的标准。

  北京、上海浦东、广州、郑州四种模式各具特色,各有优缺点。北京模式的优点在于方便、灵活,易于推行,特别是在法律援助制度的初创时期,比较有利于工作的开展,易于取得成效。各律师事务所分散受理、自行决定是否给予某人法律援助,年终再统一报法律援助基金会审查确定是否属法律援助案件,是否予以补贴。对于律师事务所来说,非常直接,灵活,具体。对于“基金会”来说,每年集中审查一次,非常方便,省时省力。在此模式下,由于没有专门的法律援助机构,每个律师事务所都可以直接接受法律援助申请并独立决定是否给予当事人法律援助。另外,对当事人的资格审查是及时的、直接的,手续较简单,不太繁琐。北京模式的缺点在于,首先,在此模式下,当事人能否平等地得到法律援助,没有保障。当事人为了获得法律援助,可以选择向任何一个律师事务所提出法律援助申请,但是,由于提供法律援助不是律师事务所的法定责任,任何一个律师事务所都可以拒绝这种申请。该模式最大的缺点是法律援助的标准不统一。每个律师事务所(实际是律师)在审查法律援助申请时,都有一套自己的标准。当事人很有可能在一个律师事务所得不到法律援助,而在另一个律师事务所可以得到,这样,原本为解决经济不平等的当事人获得平等法律保护的法律援助制度在此产生了新的不平等。其次,在此模式下,无论是作为法律援助机构的律师事务所还是作为法律服务提供者的律师,由于受其自身利益的影响和制约,都不可能做到真正独立,并在独立的基础上,为切实保障当事人的合法权益而工作。第三,律师办理法律援助案件,更多追求的是一种社会宣传效应,并通过追求社会宣传效应最终达到追求经济效益的目的。加上对办案质量缺乏有效的管理和监督,因而办理法律援助案件的质量得不到有效的保证。当事人可以向任何律师事务所请求法律援助,却可能被任何律师事务所拒绝,因而更谈不上保证援助的质量。第四,对整个法律援助工作缺乏整体的、统一的、有效的管理和监督,特别是对质量的管理和监督。第五,不利于法律援助的宣传。由于律师事务所自行受案办理,宣传得越多,就可能引来更多的请求法律援助的申请者,影响律师事务所办理有偿案件的经济效益,故而一些律师事务所办了援助案件而不敢宣传。北京市就有这么一个案子,Z律师为一个受到主人虐待的小保姆提供了法律援助,该消息被新闻界披露后,引来一大群小保姆要求法律援助,结果,由于Z律师不能从办理法律援助案件中得到任何相应的报酬,只好就此打住。第六,对于不主动、自觉办理法律援助案件的律师事务所没有约束力,形成律师之间办理法律援助案件中的不公平现象。

  上海浦东模式的优点在于,有专门机构,即“上海市浦东新区法律援助中心”,有专人值班,这样,在当事人有法律援助需求时,有明确具体地方寻求援助,此方法优于没有机构的最初的北京模式。律师值班,对一些简易的咨询、代书,可当场决定并完成援助事项,比较方便、快捷。区属各律师事务所的律师根据法律援助中心的指派,每年至少办理法律援助案件一件,从行政管理的角度保证了律师参与法律援助。另外,各律师事务所可自行、直接受理法律援助案件,给予了律师事务所和律师参与法律援助的较大的选择自由。上海浦东模式的缺点在于,和北京模式一样,当事人对各个律师事务所拒绝提供法律援助的决定毫无办法。由律师事务所决定是否给当事人以法律援助,使法律援助标准的确定和掌握仍然不统一。律师办理援助案件的报酬,一般由律师事务所在律师事务所予以补贴,没有一个固定的、很好的解决办法。这在某种程度上阻碍了律师参与法律援助。上海浦东新区法律援助中心自1995年8月25日成立至1996年6月,“受理公民法律援助咨询、申请760人次”,只有6人获律师免费代理(据《上海浦东新区法律援助中心情况》,1996年6月17日),便很能说明问题。

  广州模式在使中国法律援助向规范化、制度化方向发展方面进行的偿试,给我们探索和建立有中国特色的法律援助制度提供了有益的启发和借鉴。广州模式的优点在于,首先,受援标准得到了统一。在此模式下,设立了专门的法律援助机构,并配备了专职的法律援助律师和专门的管理和辅助人员,由法律援助机构集中、统一受理、审查、决定社会上所有的法律援助申请,申请人对法律援助中心作出的不予受理、不予援助、撤销援助资格等决定有异议的,可以申请复议。受理复议的机构必须限时作出答复。制定了统一的法律援助标准,有一套完整的法律援助管理和运作制度,保证了符合援助条件的申请人都能得到相同的法律援助。充分体现了法律援助促进公正的宗旨并有利于该宗旨在社会生活中的真正实现。其次,由于专职律师办理法律援助案件熟练程度的提高和对法律援助实行的有效的管理和监督,法律援助的质量得到有效的保障。第三,办理法律案件所追求的不是经济效益,而是社会效益。这更有利于法律援助宗旨的实现。第四,对法律援助特别是对法律援助的质量实行有效地管理和监督,更有利于法律援助事业的良性发展。第五,法律援助中心统一组织、协调社会律师参与法律援助,扩大了法律援助的社会参与面。

  郑州模式,做为一个“两条腿走路”的模式,一方面它具有广州模式的优点。另一方面各律师事务所或其设立的法律援助机构,直接受理法律援助申请并办理援助案件,有利于调动律师参与法律援助的积极性,动员律师事务所的力量搞法律援助。但是,法律援助中心与各律师事务所及其设立的援助机构的关系问题尚未解决,各律师事务所设立的援助机构名称尚须统一,以免形成处处都是“中心’’反而没有中心的混乱局面。且法律援助中心和各律师事务所受理援助案件的标准必须予以统一。

  通过以上的分析,我们认为,广州模式是一个可行、科学、高效、良好的模式。要建立有中国特色的法律援助制度,解决我国当前开展法律援助工作所遇到的共性问题,使法律援助工作有效地、真正地、更好地开展,以完善社会主义法制,保障公民合法权益,使“公民在法律面前一律平等”的宪法原则在社会生活中得以真正实现,应该在全国普遍推广广州模式,按广州模式去构架全国副省级以下地方的法律援助机构,规范全国的法律援助工作的开展,统一法律援助的各项规章制度。所以,我们认为,要建立一个良好的法律援助模式,必须设立专门的法律援助机构,必须建立专职的法律援助律师队伍。在主要依靠专职法律援助律师提供法律援助作保障的同时,通过专门的法律援助机构,管理、协调整个法律援助工作,并调动全社会参与、支持法律援助,走“统一组织,专兼结合,协调发展,全面推进”的路子,只有这样,才能真正促进我国法律援助事业的开展,才能建立有中国特色的法律援助制度。

  四、张耕副部长的会议总结

  1996年11月21日,在会议代表认真学习了肖扬部长的报告并进行了深入的讨论之后,张耕副部长就这次会议做了一个全面的总结。张耕副部长高度评价了这次会议:第一,会议的特点突出。会议开得必要、适时,议题集中且突出,会议内容丰富,气氛热烈、讨论深入。第二,会议的收获很大,即提高了认识、统一了思想,交流了经验、开拓了思路,明确了思路、增强了信心。

  张耕副部长高度评价了肖扬部长的报告,指出:肖扬部长的讲话,站在一个很高的高度,用长远的、全局的、深刻的观点,对有关当代中国法律援助制度建立的一系列基本问题,作了深入的剖析,整个讲话的精髓,可以概括为三个方面:

  第一,从社会发展客观规律的深度,充分认识了建立法律援助制度的历史必然性。报告简要回顾了法律援助制的历史沿革,提示了法律援助制度的生产发展同人类社会发展的内在联系,揭示它产生发展的客观规律性。报告着重分析了法律援助制度产生的两个根源。一个是经济根源。法律援助制度的产生,是人类社会经济发展的必然结果。人类社会的经济的发展,必然要带来人们占有财产的差距,产生贫富差距,而且这种穷富差距又在不断地扩大,所以在法律上就产生了一个调整利益关系的问题。法律援助作为一种调整社会贫富差距的有效的手段就应运而生了。二个是政治根源,或者叫做阶级根源。对政府来讲,法律援助不仅仅是一项社会慈善事业,而是一种调整阶级关系的手段,通过这一手段把阶级关系保持在有利于维护统治阶级统治地位的法律秩序里面,不使这种秩序遭到破坏。报告还提出了我国建立法律援助制度的三个客观社会基础:一个叫法制基础。即党的十一届三中全会以后,我国法制建设的发展,为法律援助制度的建立提供了良好法律基础和重要的法律依据。二是经济基础。即我国社会主义市场经济体制的建立和发展,使法律援助制度的建立显得更加重要和紧迫。三是工作基础。这既包括法律服务工作改革和发展的基础,又包括法律援助制度工作自身发展的基础,上述两个根源和三个基础的存在,表明建立法律援助制度不是个人的主观愿望,而是社会发展的客观规律的反映。

  第二,从国家大局的高度,充分认识了建立法律援助制度的极端重要性。建立法律援助制度之所以很重要,就是因为法律援助制度同国家的大局紧密联系在一起,体现在法律援助制度同六个方面的关系:一是同我国社会制度的关系。要把建立法律援助制度看成是更充分的体现我国社会主义制度性质及其优越性的重要举措。作为社会主义国家,更应当使法律赋予全体公民的各项权利能够得到切实的实现。二是同实现司法公正原则的关系。司法公正原则是法制建设的一个重要原则,国家和社会应该创造条件帮助经济能力差的公民实现法律所赋予的权利,建立和实施法律援助制度正是实现司法公正原则的有效措施。三是同完善社会保障体系和司法人权保障体系的关系。法律援助实际上就是法律扶贫,是社会保障体系和司法人权保障体系的重要组成部分,通过建立和实施法律援助制度,保障人们在法律实施过程中的权利得以实现。四是同维护社会稳定的关系。五是同健全民主法制的关系。法律援助制度作为一种法律制度,其本身就是法制的组成部分;而且法律援助制度的建立健全,有利于推动民主和法制的完善。六是同社会主义精神文明建设的关系。

  第三,从实际出发,从国情出发,把握了我国建立法律援助制度的基本思路。报告在总结三年来法律援助试点经验和借鉴外国法律援助有益做法的基础上,提出了建立我国法律援助制度的基本思路,构筑了我国法律援助制度的基本框架。这个基本思路和基本框架的内容,可以概括为六个方面:第一,要明确一个目标。要用5到15年的时间,把有中国特色的社会主义法律援助制度建立和完善起来。第二,要坚持一个指导思想。这就是报告中提出的“十六字”方针。法律援助制度的建立,要按照这十六个字去做,要把解放思想和实事求是高度地统一起来,既不能等,不能靠,但也不能一哄而起,不能蛮干,在指导思想上要有辩证的思维方法。一定要从实际出发,不能搞一种模式,不能搞一刀切。第三,要实行“六个结合”。这“六个结合”的精神实质,是把理论和实践结合起来,把近期目标和长远目标结合起来,把工作要求和可能性结合起来。第四,要建立起一支以律师、公证员、基层法律工作者为主体的法律援助的主力军,并同社会上的法律援助志愿者结合起来,形成浩浩荡荡的法律援助大军。要注重法律援助队伍素质的培养和提高。第六,要开通三条资金筹措渠道。一是各级政府的拨款,二是从法律服务队伍提取,三是社会的捐赠。

  最后张耕副部长指出,要把学习和贯彻肖扬部长的报告的精神作为一项重要的工作来抓。张耕副部长指出:肖扬部长的报告是今后开展法律援助工作的指导性文件。因为它充分体现了邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论的精髓,充分体现了党的十四届六中全会的精神,充分体现了理论与实践相结合的原则。张耕副部长指出,这次会议很重要,各地对于会议精神要很好地传达和贯彻,这是会后要做的重要的后续工作。张耕副部长对于会议精神的传达和贯彻问题提出了具体的要求:一、要将贯彻落实这次会议精神作为一项重要工作来抓。二、要把建立法律援助制度当作司法行政工作的有机组成部分,作为一项带有开拓性的事来抓紧、抓好。三、要从各地的实际出发,争取尽快建立法律援助机构。四、要抓紧法律援助队伍的建设。五、要加大宣传的力度。六、要加强法律援助的理论研究。七、要抓紧筹集法律援助的资金。八、要抓紧制定规章制度,使法律援助工作规范化。九、各地在建立和实施法律援助制度的过程中,一定要坚持实事求是的原则。

  经过一周紧张而有序的工作,首次全国法律援助经验交流暨工作研讨会于11月21日圆满结束。这次会议的召开,提高了对建立中国法律援助制度的认识,统一了思想。通过学习、领会肖扬部长的报告精神,通过大会的交流和分组讨论,与会代表达成了基本一致的看法,即在中国建立法律援助制度是历史发展的必然要求,是改革开放的必然要求,是建设社会主义的必然要求。建立法律援助制度,不仅必要,而且重要,它关乎国家的经济建设,民主法制建设和社会主义精神文明建设,是一项很重要的法律制度,一定要建立,而且宜早不宜迟。这次会议的召开,交流了法律援助工作的经验,开拓了思路。会上,广州,上海、郑州、福州、青岛,北京市等试点单位地方的代表,总结了其开展法律援助试点工作的经验,并做了大会发言,给各地代表以很好的启发,使大家看到了实实在在的、经验的东西,通过对各地经验的比较,鉴别,开拓了工作思路,澄清了对一些基本的理论和实际问题的观点和看法。这次会议的召开,为中国法律援助制度基本框架的建立,指明了前进的方向。虽然还有一些问题有待于在今后的工作实践和理论研究中进一步探讨,但是,就一些基本的问题,与会代表们达成了基本一致的共识。这次会议的召开,增强了开展法律援助工作,建立法律援助制度的信心,澄清了思想,统一了对法律援助的认识,交流了法律援助工作中的试点经验,明确了中国法律援助制度的框架,指明了建立和实施法律援助制度的道路。

  这是一次及时而富有成效的会议,它适应了贯彻党的十四届六中全会关于建设社会主义精神文明的精神的需要,适应了新修改的《刑事诉讼法》和新颁布的《律师法》正式实施的需要,也适应了我国法律援助工作发展的实际需要,它必将在中国法律援助制度发展的历史上,在中国法制建设史上留下浓墨重彩的一笔。

  摘选自司法部法律援助中心编著的《中国法律援助制度诞生的前前后后》一书

  中国方正出版社1998年1月出版

司法部法律援助中心杜娟
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江西萍乡市司法 ...


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