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中国法律援助代表团考察印度的情况报告
中国法律援助代表团考察印度的情况报告

发布时间:2010-08-11 10:48:37我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  郑自文

  根据联合国开发计划署(UNDP)与司法部法律援助中心关于“加强中国法律援助制度规范化建设”的项目安排,应印度最高法院和律师协会、斯里兰卡宪法事务部、新加坡律政部法律援助局的邀请,司法部法律援助中心组织了以中心副主任王军益为团长,以中心调研处处长郑自文、北京市法律援助中心主任王学法、山东省法律援助中心主任郝道方、河南省法律援助中心主任王淑华、北京语言大学教师潘琳(兼翻译)为团员,一行共6人的中国法律援助代表团,于2003年10月27日至11月12日对印度、斯里兰卡和新加坡三国的法律援助制度进行了为期17天的考察访问。现将代表团考察报告中有关印度法律援助制度的情况,包括印度法律援助制度的概况、法律援助机构的设立、经费保障和具体运作等做一简单介绍。

  一、印度法律援助制度的概况

  印度政府对为穷人提供法律援助问题的关注和研究始于1952年。在此之前,只是由地方律师协会和一些小律师自发地为穷人提供一些免费服务。1960年,印度政府为实施法律援助计划起草了一些指南。一些邦开始通过法律援助委员会、协会和法律部门施行法律援助计划。1973年,印度在《刑事诉讼程序法典》中规定,法庭有义务为没有足够经济能力聘请辩护人的贫穷被告人提供法律援助。1977年1月,印度宪法第42次修正案第38条A款明确规定,国家有义务和责任为穷人提供平等的司法和免费法律援助:“国家必须在机会平等的基础上保证法律体系的运作能够促进司法公正,特别是,必须通过适当的立法或者计划或者以其他任何方式,提供免费法律援助,以保证公民不因为经济或其他不利原因而被拒绝获得司法公正的机会。”。为了实现这一宪法规定,印度于1980年成立了一个由一名印度最高法院法官任主席的国家级委员会,即实施法律援助计划委员会,检查、监督和管理全国范围的法律援助活动,并于1987年由印度国会通过了《法律援助局法》①,为按照一个统一的模式在全国范围内开展法律援助提供了一个法律基础。这部法律经过1994年修正后终于从1995年11月9日起在全国范围内正式实施。1995年12月8日,印度国家法律援助局成立并于1998年2月起开始正式运作。因此,同我国一样,印度也只是从最近10年以来才开始真正实施法律援助制度的。

  二、法律援助机构及其职能

  在印度,法律援助机构的设立与我国《法律援助条例》通过前的做法基本一致,即法律援助机构与法院和行政区划的设置严格对应,共分为四级,即国家法律援助局、邦法律援助局、地区法律援助局、塔路克法律援助委员会(塔路克相当于我国的县级行政区域,由几个乡镇组成,但每个塔路克约只有20-30万人,规模一般比我国的许多县小)。这些机构的组成和职责都由《法律援助局法》明确规定,其中国家法律援助局和邦法律援助局主要职责是监督管理法律援助,区法律援助局和塔路克法律援助委员会主要职责是提供法律援助服务。

  (一)国家法律援助局

  国家法律援助局由印度中央政府根据法律规定直接设立,有时也称作中央法律援助局。办公地点设在印度最高法院。其组成人员包括:印度首席大法官,是法律援助局的主要支持人,由印度总统经与首席大法官协商后任命一名在职或退休的最高法院法官作为执行主席;由印度中央政府经与首席大法官协商后任命的主任干事及其他官员和工作人员。

  国家法律援助局享有广泛的权力,其职能主要是:①制定提供法律援助的政策;②订立法律援助计划;③管理法律援助基金并向各邦和地区法律援助局及自发的非政府法律援助活动拨付法律援助基金;④组织法律援助技巧技能培训;⑤根据贫困者对法律援助的特殊需要,开展与推动法律援助学术研究;⑥在乡村地区、城市贫民区和劳动营设立法律援助站点;⑦定期监督和评估全国的法律援助项目履行情况;⑧与印度律师协会合作,发展法律诊所教育,对各种诊所的成立和运作进行引导和监督;⑨采取措施提高公众尤其是社会弱小阶层的法律读写能力和法律意识(即中国的普法教育);⑩协调、监督邦、地区法律援助局、最高法院法律援助委员会、邦高等法院法律援助委员会、塔路克法律援助委员会、非政府的自发性社会服务组织的运行,对法律援助工作进行全面指导。

  为了更好地行使这些权力和处理涉及在印度最高法院处理的法律援助案件,国家法律援助局在最高法院中设立了一个法律援助委员会,即印度最高法院法律援助委员会。其组成人员共10人,主席由印度最高法院在职法官担任,当然成员4名,包括印度总检察长、印度法律、司法和公司事务部法律事务司增补干事、财政部开支司增补干事、最高法院总司法常务官,另5名成员包括最高法院律师协会主席和4名辩护律师。该委员会的权力和职责主要是:①管理和实施涉及最高法院处理的法律援助项目,并按照国家法律援助局的经常性指示办事;②受理并审查涉及在印度最高法院处理的案件的法律援助申请,并决定是否给予或撤销法律援助;③组织并维持一个由登记在册的辩护律师和最高法院高级辩护律师组成的工作小组以提供法律咨询;④决定与酬劳、诉讼成本费、收费和支付给在册辩护律师和最高法院辩护律师的费用有关的一切事项;⑤向国家法律援助局递交法律援助项目报告和统计信息。

  (二)邦法律援助局邦法律援助局由各邦政府根据法律规定直接设立。办公地点设在各邦高等法院。其组成人员包括:邦高等法院首席法官,是法律援助局的主要支持人;由邦总督经与邦首席法官协商后任命一名在职或退休的高等法院法官作为执行主席;由邦政府经与邦首席法官协商后任命的主任干事及其他官员和工作人员。

  同国家法律援助局一样,邦法律援助局在本邦法律援助事务方面也享有广泛的权力,其职能主要是:①执行国家法律援助局的政策和指示;②对符合法律援助条件的人提供法律援助;③管理洛克阿德拉特(负责庭前调解),包括针对高等法院案件提供服务的洛克阿德拉特;④开展预防性和战略性的法律援助活动;⑤履行经与国家法律援助局协商后确定的其他职能,如在各地组织法律读写能力营、自主公共利益诉讼、与大学法学院和其他社会组织一起组织法律援助诊所、建立或指导地区法律援助局组建调解委员会、对被高等法院法律援助委员会、地区法律援助局或者塔路克法律援助委员会拒绝的申请进行复审等;⑥协调本邦内非政府的自发性社会服务组织、大学和其他致力于对贫困者提供法律援助的组织。

  为了更好地行使这些权力和处理涉及在邦高等法院处理的法律援助案件,各邦法律援助局在其高等法院中也都设立了一个法律援助委员会,即邦高等法院法律援助委员会。其组成人员也是10人,主席由邦高等法院在职法官担任。该委员会的权力和职责主要是:①管理和实施涉及最高法院处理的法律援助项目,并按照国家法律援助局的经常性指示办事;②受理并审查涉及在邦高等法院处理的案件的法律援助申请,并决定是否给予或撤销法律援助;③组织并维持一个由登记在册的辩护律师和最高法院高级辩护律师组成的工作小组以提供法律咨询;④决定与酬劳、诉讼成本费、收费和支付给在册辩护律师和最高法院辩护律师的费用有关的一切事项;⑤向国家法律援助局递交法律援助项目报告和统计信息。

  (三)地区法律援助局

  地区法律援助局由各邦政府在与高等法院首席法官协商后在邦的每个地区设立。办公地点设在各地区法院。其组成人员包括:地区法官是地区法律援助局的主席;由邦法律援助局经与地区法律援助局主席协商后,任命一名职位不低于助理法官或民事法官的邦司法人员作为干事;其他由邦政府经与邦首席法官协商后提名的具备邦政府要求的经验与资历的人员。也就是说,地区法律援助局的重大事项需要邦政府与高等法院首席法官协商确定。

  地区法律援助的职能主要是:①在本地区代表邦法律援助局实施其政策和指令;②协助本地区的塔路克法律援助委员会和其他法律援助组织的活动;③组织本地区范围内的洛克阿德拉特;④执行邦法律援助局规则确定的其他职能;⑤协调本地区内非政府的自发性社会服务组织、大学和其他致力于对贫困者提供法律援助的组织,并接受国家法律援助局和邦法律援助局的书面指示。

  (四)塔路克法律援助委员会

  由邦法律援助局成立,分布于每个塔路克或者曼代尔,或者塔路克或曼代尔集团,由塔路克法律援助委员会管辖范围内的一位资深民事法官任当然主席。其职能是:协调塔路克中的法律援助活动;在塔路克中组织洛克阿德拉特;执行邦法律援助局指定的其他职能。

  需要指出的是,印度各级法律援助局、塔路克法律援助委员会和洛克阿德拉特的工作人员都具有印度刑法典第21条意义上的公务员身份。这种做法直接体现了法律援助是政府的责任,有利于增强法律援助机构的权威,使其更好地代表政府为公众提供更加有效的服务。这一点是值得我国学习和借鉴的。三、印度的法律援助经费保障及其管理在印度,法律援助经费主要来源于各级政府的财政拨款,尤其是中央政府和各邦政府的财政拨款。印度《法律援助局法》明确规定,中央政府应当根据国会的规定给国家法律援助局拨付法律援助经费。国家法律援助局的行政经费及其组成人员的工资、津贴、退休金及任职条件均由中央政府经与首席大法官协商后确定,并由印度政府财政拨款设立的印度统一基金支付;邦法律援助局的行政经费及其组成人员的工资、津贴、退休金均从邦统一基金中支付;地区法律援助局和塔路克法律援助委员会的行政经费及其组成人员的工资、津贴、退休金也均从邦统一基金中支付。

  该法还明确规定,国家、邦和地区法律援助局都应建立法律援助基金,以接受国家和邦政府的财政拨款,用于支付法律援助机构产生的各种法律援助费用。不过,这种基金并不是一个专门的独立机构,只是法律援助局管理的法律援助资金的称谓。国家法律援助局还每年向邦法律援助基金拨付款项、邦法律援助局应当向地区和塔路克法律援助委员拨付款项,以支持下级机构的法律援助工作。按照法律规定,这些基金也可以接受社会捐赠和赠送(但据了解,各级法律援助机构一直很少有社会组织和个人给它们提供捐赠)、接受根据法院命令或通过其他途径获得的款项。国家、邦和地区法律援助局都应当定期接受印度总审计长或其指定机构的审计。据印度最高法院提供的数据,除各邦政府拨款外,仅印度中央政府每年拨付给各级法律援助局的经费就达到约10亿卢比(约合2273万美元,约合1.9亿元人民币),远远高于我国各级政府拨付的法律援助经费。

  三、法律援助的提供

  印度的法律援助主要包括三大部分:诉讼法律援助;洛克阿德拉特调解;普及公民的法律读写能力。其中前者属于传统的或补救性法律援助服务;后两者属于预防性法律援助服务。从解决争议的顺序看,普及法律读写能力、调解、诉讼法律援助,构成印度法律援助体系中逐步递进的三个步骤和三种形式。

  (一)诉讼法律援助

  按照《法律援助局法》的规定,任何起诉或应诉的人,只要符合以下任何一项或全部条件,即可获得免费法律援助:①法定种姓或法定部族的成员;②人口拐卖的受害者或宪法第23条所提及的乞丐;③妇女和儿童;④精神病人和其他残疾人;⑤重大灾难、种族冲突、等级暴乱、洪水、旱灾、工业事故的受害者;⑥产业工人;⑦被监护人包括被收容所监护、由青少年之家监护、由精神病院或精神疗养院监护;⑧年收入少于25000卢比(各邦政府可以作出高于此数额的规定,如,Gujarat邦政府于1997年公告规定此数额为50000卢比)其所涉案件由除最高法院以外其他法院受理的人,和年收入少于50000卢比(中央政府可以作出高于此数额的规定),其所涉案件由最高法院受理的人。目前,印度获得法律援助的受援人已经占到贫困人口的83.5%。

  对于申请人是否符合法律援助条件,印度《法律援助局法》规定,只要相关的法律援助局有理由相信该人有初步证据起诉或应诉,即可认为符合获得法律援助的资格。同时,申请人在申请时,必须填写一份固定的表格,并就其收入作出宣誓,这种可以被视为申请人能够获得法律援助的充分理由,除非相关的法律援助局认为这种宣誓不可信。这种由申请人就其收入状况宣誓的方法,在我国各地公民收入状况不透明,法律援助机构难以查证的情况下,可以学习和借鉴。

  按照《最高法院法律援助委员会条例》(1996年)的规定,申请法律援助原则上要求以书面形式提出,但如果申请人没有文化或无法书写,法律援助委员会的干事或官员应当作成书面记录。收到申请后,干事应当首先按照法律规定初步审查申请人是否符合资格条件,如果符合,则应在法律援助律师的帮助下进行案情审查。在申请人符合资格条件和案情条件后,干事应当决定为该申请人提供何种类型的法律援助服务。如果发现申请人不符合获得资格条件,干事则应书面作出拒绝的决定,并书面通知申请人。被拒绝后,该申请人可以向法律援助委员会主席提出申诉,由主席作出决定。在援助过程中,一旦发现受援人有如下情形,委员会可以撤消法律援助:发现受援人有充足的财务资源或者通过不实陈述或欺诈获得了法律援助;受援人的物质状况发生变化;接受法律援助过程中行为不端;不与委员会或委员会指派的法律援助律师配合;受援人死亡(除非其死亡后民事权利或责任继续存在);受援事项是滥用法律或法律援助。撤消法律援助后,委员会从受援人处收回已经为此支付的费用。

  在印度,法律援助案件尤其是刑事法律援助案件是由法官通过法律援助局指派给律师办理的,并无法律规定律师必须义务办理法律援助案件。但是,一经指定,律师是必须办理的。不过,对于受指派办理诉讼案件的律师,如何支付费用及付费标准,法律并无明确的规定,法律援助局一般是根据案件的具体特点,只给付简单的、很低的成本。而且,由于没有法庭规则规定办理民事法律援助必须由政府给付律师费用,因此,在一些地方如孟买市,甚至连成本都没有支付给律师。刑事重案(如杀人、强奸等),因需要多次出庭,因此法律援助局给每位律师的付费标准是每天400卢比,确需2位律师办理同一案件的,则每人每天400卢比。从我们了解到的情况看,在有着约10万律师的孟买市,除一些极富社会公益观念的大律师外,办理法律援助案件的以年轻律师居多,夹在大律师和年轻律师之间的约90%的律师并不愿意也很少办理法律援助案件。

  (二)洛克阿德拉特调解

  为了减少诉讼,降低诉讼成本,使争议的处理能够快捷、简单、富有成效和节省诉讼费用,在印度,每个邦法律援助局、地区法律援助局、最高法院法律援助委员会、高等法院法律援助委员会和塔路克法律援助委员会,都可以在它认为适当的时间和地点组织成立洛克阿德拉特,通过诉讼前调解的方式处理争议。在印度语中,“洛克”出访报告的含义是“世界性的”,“阿德拉特”的含义是“解决争议的方法”,“洛克阿德拉特”也称“人民法庭”。由洛克阿德拉特来解决争议纠纷,是一种从印度传统的民间调解发展而来的替代纠纷解决方法,也是法院系统的一个补充。这种方法在印度法律援助中占有很大的比重,甚至我们每到之处,印度法律界人士在介绍其法律援助制度时,都将其作为印度法律援助制度的主体和印度法律援助制度的特色来介绍。每个区域内的洛克阿德拉特都由在职或退休的司法人员及该区域内的其他人员组成。洛克阿德拉特解决和管辖的案件范围极为广泛,包括在民事、税收法庭处理的未决案件、在洛克阿德拉特组建之前为提起诉讼的事件等,都可以由洛克阿德拉特来解决。在洛克阿德拉特工作做得最好的Gujarat邦,由洛克阿德拉特解决的案件主要包括:家庭案件、消费者权益案件、福利保障案件、家庭财产纠纷案件、污染纠纷案件等方面。这些案件,只要争议双方同意,或者其中一方向法院提交申请请求由洛克阿德拉特解决,法院从初步证据认定该案件有可能由洛克阿德拉特解决,或者法院认为事件属于洛克阿德拉特的管辖范围,法院就应当将案件交给洛克阿德拉特作出处理。这种调解对双方当事人都是免费。洛克阿德拉特的决定被认为是由民事法庭作出的有法律效力的命令,或者其他法庭的命令,而且是终局性的,对争议双方都具有约束力,并不得向法院提起上诉。当然,一旦调解失败,当事人仍然可以将案件交由法庭处理。为了更加充分地发挥这种组织的作用,从2003年1月开始,印度一些地方组建了“永久性洛克阿德拉特”,印度中央政府更制定并通过了《永久性洛克阿德拉特规则》,鼓励各地组建永久性的洛克阿德拉特。据印度国家法律援助局的统计,印度全国目前已组织了72,038个洛克阿德拉特,截止2002年11月,约有1.43千万个案件通过它得以友善地解决,其中机动车事故赔偿申索案件为当事人挽回了相当大的赔偿金额。仅我们到访的Gujarat邦,目前就组建了27,029个洛克阿德拉特,通过它解决了1890,339个案件;Ra-jasthan邦则通过它解决了200万个案件。

  (三)普及公民的法律读写能力

  在社会弱势群体中开展提高法律读写能力和培养其法律意识的活动是印度法律援助制度的一个重要组成部分。印度法律援助界人士认为,法律援助面临的最大问题是法律普及教育问题,约有60%的人没有意识到自己享有法律援助权利。普及法律读写能力将有助于弱势人群认识并学会维护自己的权利。所有被认为容易受到伤害的人群,包括法定种姓或法定部族、妇女和儿童、产业工人、没有组织的劳动者、苦役受害者和城市穷人都应当获得关于他们权利的教育。印度国家法律援助局在各地区法律援助局、塔路克法律援助委员会,以及退休法官、辩护律师、法律教师、社会工作者和法律学生的帮助下,开展过大量普及法律读写能力项目,开办“法律读写能力营”(或称法律援助营),以进行弱势人群权利方面的教育,并鼓励他们通过洛克阿德拉特调解去解决纠纷。这些活动已经遍及各部族和落后地区。仅Gujarat邦,目前已组织了131,134个法律读写能力营,约有3千万人参加。

  在此需要说明的是,除了以上政府法律援助之外,为了弥补政府资源的不足,印度也允许非政府组织在政府法律援助局的监督管理下参与提供法律援助。其中各大大学和法学院的学生通过诊所法律教育方式的参与法律援助对于弥补政府资源的不足起到了积极作用。但从我们到访的新德里Amity法学院和印度大学班加罗尔国家法学院的情况看,学生的这种参与,大多只限于咨询、协助律师会见法律援助申请人、准备会见报告、探讨其中的法律问题、起草诉状或做好审前准备工作、参与普及法律读写能力活动等初级服务方面。同我国一样,除了鼓励和允许学生参与法律援助的原则性规定,印度目前也没有类似于美国各州那样的允许学生执业的法庭规则或者相关法律。但法律援助管理部门、学术界和律师协会正在积极促成在《律师法》等法律中作出相应的明确规定。

  四、几点启示及建议

  这次中国法律援助代表团赴印、斯、新三国考察,时间紧,任务重,日程满,收获大。由于印度处在和我国大体相同的经济发展水平,同属发展中的大国,人口众多、贫困人口众多、民众受教育程度低、经济发展水平相似、文化传统接近、法律援助制度的建立时间也相近,因此,印度的经验应该对我们有更多的启迪和教益。借鉴印度的经验,提出如下几点建议:

  (一)必须尽快建立中央财政拨款资助地方法律援助的机制。无论拨款数额多少,印度将法律援助经费纳入了中央政府的财政预算。这里面蕴涵的一个基本理念就是,保证法律面前人人平等是国家的责任,要保证每个公民不因其所在地域的经济社会发展水平的差别都能够享受到平等的法律保护,中央政府就必须承担起相应的责任。既然中央政府制定了统一的法律援助计划,中央财政就应当拨付相应的法律援助经费,以保证这一计划不因地方财政状况的差别而在各地都能够顺利实施。有人说,我国还处在发展阶段,政府很难拿出更多的钱来举办法律援助事业,因此,应当大力募集社会资金以支持政府法律援助。这一观点看似很有道理,但我们看到,在与我国有着相同情形的印度,尽管法律也不反对搞社会捐助,但他们表示,在市场经济和社会慈善事业还不发达的国家,如果想依靠社会捐助来发展法律援助事业,只能是一句空话,也不符合国家有责任保障公民实现其权利的原则,多年来,印度法律援助机构所筹集到的社会资金非常有限。他们都一致表示,法律援助事业要想获得长久持续的发展,就必须由政府的财政拨款来保障。正因如此,我们看到,即使在印度这样一个联邦制国家,除各邦政府拨款外,仅印度中央政府每年拨付给各级法律援助局的经费就达到约10亿卢比(约合2273万美元),远远高于我国各级政府拨付的法律援助经费。由于有由中央政府的拨款,印度各地方政府也都表现出了拨款支持法律援助的热情。目前我国正在开展的法律援助筹款活动已经取得一定的成效,但下一阶段如何规范有序地继续募捐仍然存在许多难以克服的困难和法律障碍。在《法律援助条例》已经明确规定法律援助是政府责任的情况下,我们应该利用这一有利时机,在推动地方政府建立起法律援助最低经费保障机制的同时,采取切实措施,改变中央政府只制定法律和政策要求地方政府承担法律援助责任而自己不承担相应财政责任的做法,推动中央政府也建立起相应的由中央财政拨款资助地方法律援助的机制,以弥补各地尤其是贫出访报告困地区法律援助经费的不足,使中央政府切实承担起它在保障法律面前人人平等方面应尽的责任。

  (二)继续完善法律援助立法,尽快形成科学合理的法律援助法律体系。立法是法律援助顺利发展的先导。印度非常重视通过法律援助立法来推动法律援助事业的发展,并根据形势的发展不断修改完善。印度在1987年就由国会制定了《法律援助局法》,并由中央政府和国家法律援助局、各邦法律援助局制定了一系列配套的条例、规则和法令,形成了涉及诉讼法律援助、洛克阿德拉特调解和普及公民法律读写能力方面的详细规则。这对于法律援助制度能够在印度法律体系中占有重要地位起到了十分积极的作用。反观我国,尽管2003年9月已经由国务院颁布了《法律援助条例》,改变了我国法律援助工作一直无法可依的局面,但这部条例只属于行政法规的层次,法律效力有限,不能规范涉及法院、检察院的工作,而且,其中的一些规定由于受限于立法和相关部门对法律援助的肤浅认识以及现行法律的限制,很难说科学合理。《条例》在创制新的法律援助体制的同时,也改变了被过去实践证明的一些行之有效的做法。这种改变是否科学可行,尚有待实践的检验。可以说,《条例》只一定历史阶段的产物,它的出台既反映了我国法律援助事业的进步,也反映出我国法律援助立法经验的不足。借鉴发达国家的经验、参考象印度这样类似于中国的发展中国家的经验和成功做法,继续推动全国人大尽快制定国家《法律援助法》,应该是今后一段时间内我国法律援助工作的一个重点。

  (三)尽快建立起科学的经济困难审查标准,为法律援助制度的实施奠定坚实的基础。法律援助制度顺利实施的一个关键环节就是确定可以申请并获得法律援助的受援人的经济困难标准。在一定意义上讲,标准不确定,就无法决定到底何人应该获得法律援助,法律援助制度的实施就无从谈起。我国的《法律援助条例》将经济困难的标准授权给各省级地方政府自己制定。这在各地经济社会发展水平千差万别的情况下不失是一个明智之举。但是,在没有一个全国最低限度标准的情况下,由于各地的标准不一致,导致申请人在异地难以获得法律援助的情况是不可避免的。而且,在现阶段,由各省制定出来的标准恐怕也只能是“参照各地政府规定的最低生活保障线”这样一个原则性的弹性条款。在一个全国性问题,即公民收入不透明、法律援助机构难以查明仍然存在的情况下,实际执行起来同样难以操作。在世界上大多数国家都对获得法律援助的经济困难标准有明确规定的今天,如果我们仍然只停留在一条弹性规定上,恐怕不能说我们的法律援助工作做到了科学化、合理化。而且,我们的《法律援助条例》已经对法律援助机构及其工作人员“为不符合法律援助条件的人员提供法律援助,或者拒绝为符合法律援助条件的人员提供法律援助的”行为作出了处罚规定,但在法律援助的经济困难标准无明确规定和尚不科学的情况下,怎么判断上述行为,势必成为一个谁也无法说清的问题。

  笔者认为,如果说目前借鉴像新加坡和我国香港特区那样由法律明确规定一条“可支配的收入”线和列明“可支配的资产”线的做法还不具备条件,那么,印度的做法,即由立法规定某一年收入线以下的人可以获得法律援助,并要求申请人就其提供给法律援助局的收入状况声明作出“宣誓”,以考察申请人获得法律援助的经济困难,在我们这样一个同印度经济发展水平相近的国家,应该还是可行的。从现在开始,我们应该组织力量、联合有关部门的研究人员,运用经济学、统计分析学、社会学和数学等多学科的方法,对这一问题进行定量化的研究和探讨,为在未来的法律援助法中能够对这一问题作出统一的明确规定做好准备。

  (四)注重法律援助宣传形式,使公众真正理解法律援助的真谛、更加理智地利用法律援助。在印度,对公众尤其是贫弱公众进行法律知识教育的不足被认为是限制法律援助发展的最大问题。因此,印度各地的法律援助机构除了向政府和社会宣传法律援助制度的重要意义,以引起各界对法律援助的关注和支持外,更注重的是如何教育民众知道自己的法律权利,教给贫弱民众如何利用法律援助维护自己的合法权益。印度法律援助机构除了为穷人提供正常的诉讼法律援助服务外,特别重视发挥调解的作用,花大力气普及公民的法律读写能力,引导民众减少法庭诉讼,降低诉讼成本和法律援助成本,缓解法律援助经费紧张的压力;还印制大量告诉民众权益和如何申请法律援助的宣传册子,基本不对社会宣传法律援助的意义和重要性以及法律援助局工作所取得的成绩,以免将民众引导到凡事要经过诉讼,增加司法成本的道路上去。他们这么做的目的都是一个,就是让民众更好地理解法律援助,更加理智地利用法律援助。这种符合国际潮流的先进做法,对于目前仍然处在只大力宣传法律援助的意义和重要性,只停留在告诉民众要利用法律援助打官司维护自己合法权益,而很少告诉民众如何快捷地申请和利用法律援助的阶段的我国法律援助宣传工作来说,似乎应该有所启迪。作为传统的法律援助领域,诉讼法律援助目前仍然在各国的法律援助体系中占据着主体地位,但经过多年的发展,它已经不是现代法律援助的全部。许多国家的法律援助已经远远超出诉讼的范围,扩展到了非诉讼法律帮助、调解(替代纠纷解决办法)、普及法律知识等领域。这或许也就是为什么印度的法律援助不叫法律援助(legalaid),而像美国和澳大利亚等国一样叫“法律服务”(legalservice)的原因。为了尽量和国际流行做法接轨,真正教会民众如何利用法律援助,笔者以为,对于诉讼法律援助,我们既要宣传其重要性,更要采取措施告诉民众如何利用它;既要宣传我国《法律援助条例》意义上的法律援助(采用了以诉讼法律援助为主体的做法),也要教育和引导民众不能仅仅依靠这种由法律援助机构提供的法律援助,也可以到社会上已经存在的调解机构等地方去寻找更加经济和便捷的替代纠纷解决办法。这样,对于充分发挥我国现有法律体系中各个环节的作用,减少诉讼,降低司法和法律服务成本,使纠纷以更加人性化、更加能够让人接受的方式加以解决,创造出和谐共处、相互关爱的良好社会秩序,无疑是大有裨益的。

  注释:

  ①笔者在1999年组织编译《各国法律援助法规选编》(中国方正出版社1999年第1版)一书时,曾将此法翻译为《法律服务管理机构法案》。经过本次访印,笔者认为,将此法律翻译为《法律援助局法》更能体现印度法律援助机构的实际职能,更符合其立法原意。

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