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加拿大安大略省法律援助考察报告
加拿大安大略省法律援助考察报告

发布时间:2010-08-11 10:11:39我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  作者:蒋建峰 段晓晖

     一、安省法律援助制度基本情况

  安省提供的法律援助主要有三类,即证书服务、值班律师服务和社区法律诊所服务。证书项目是安省法律援助的主体,安省2004年度法律援助总经费为2亿5千万加元,证书项目费用达1亿5千万加元。地区办公室是负责受理和审查法律援助申请,对符合条件的当事人发放证书的部门。当事人获得证书后,根据地区办公室提供的律师名册,选择自己的法律援助律师。律师名册以私人律师为主,也有一些是刑法、家庭法和难民法办公室的专职律师。安省有2000多名私人律师愿意接受证书。私人律师办结法律援助案件后,统一向省法律援助署领取办案费用。2004年度全省发放105,000份证书,平均每个证书法律援助案件的办案费用约为1500加元。当事人如果不符合法律援助条件,可以到法院向值班律师寻求帮助,全省有100多名值班律师在法院、仲裁庭轮流值班,这些值班律师从全省1400名愿意从事法律援助的私人律师以及法律援助机构的专职律师中挑选出来,每年约有70万人获得值班律师的帮助。法律诊所是对证书体系的重要补充,主要从事贫困法服务。诊所分为四类:一是面向一定地理区域提供法律服务的社区法律诊所;二是面向特殊群体服务的专业性法律诊所;三是以法学院教授、高年级学生为主体的学生法律诊所;四是专门从事公共法律教育的法律诊所。其中,社区法律诊所是主体。诊所的资金绝大部分都来自安省法律援助署。2004年度,安省支付诊所费用近6千万。各类诊所共有500余名工作人员,获得诊所服务的人次超过20万。

  省法律援助署有工作人员750人,下辖51个地区办公室,79家各类法律诊所。安省总人口1200万中,每年有100万人获得法律援助服务。

  (一)法律援助证书服务

  证书是地区办公室对符合法律援助条件的当事人发放的一种由安省法律援助署承诺统一支付律师办案费用的凭证。证书服务是安省法律援助服务的主体,所覆盖的范围主要为刑法、家庭法和难民法事务。

  与我国法律援助完全免费不同,安省实行全省统一的费用分担制度,分担费用根据受援人的收支状况,采取分期付款的方式缓交。申请人的收入在扣除生活必须的住房、抚养等费用后的可支配净收入低于50元的,可获得免费的法律援助;超过50元低于300元的,一般每月需向法律援助署交纳净收入的一半,再根据办理案件所花的律师费确定所需分担的月数。例如当事人的月可支配净收入为200元,他每月所需分担的费用一般为100元,如果律师费用为1000元,则他需交10个月的费用。在法律援助过程中,当受援人的经济状况发生重大变化时,律师和受援人都负有向法律援助署报告的义务,法律援助署可以据此调整受援人每月分担费用的数额。可支配净收入高于300元的,一般应拒绝申请人的法律援助请求,除非案情严重,或者与可支配净收入相比,自己聘请律师过分昂贵。

  为使受援人提供的经济状况资料真实可信,受援人往往被要求签署一份调查其所提供资料真实性的同意书,法律援助地区办公室可据此向银行、政府有关机构查询受援人的银行存款、接受社会救助等情况。

  安省花了很大力气提高当事人申请法律援助的便捷性。如安省法律援助署、省司法部、省公共安全保障部、省司法信息技术一体化办公室等部门签订了《谅解备忘录》,尝试在监狱和地区办公室之间建立供在押人员通过电子录像申请法律援助的电子平台。在押人员提出法律援助申请的要求后,矫正当局将在押人员的基本资料情况传真至地区办公室,由地区办公室确定是否需要通过电子录像的方式与申请人面谈。面谈的内容主要包括申请人的涉案情况、是否申请过法律援助、个人及家庭经济状况等,电子申请程序一般可在5分钟之内完成。

  安省认为法律援助对于公民十分重要,立法赋予当事人两次申请复议的权利。地区办公室拒绝申请后,当事人不服的,可向地区委员会申请复议。地区委员会主要由私人律师组成,成员应经地区办公室主任报省法律援助署署长批准,对当事人上诉进行评审的复议小组一般由三名律师组成,复议小组可以维持、推翻或者修改地区委员会的决定。修改主要出现在对当事人分担费用的多少作出调整的情况。地区委员会的设置被认为是对法律援助官僚运作体制缺陷的一种弥补或校正,因为私人律师更接近社区基层,更接近民众生活,能够作出更符合实际需求的决定。地区委员会作出的决定,地区办公室必须执行。当事人如果对地区委员会的决定不服,还可以向省法律援助署提出第二次复议申请。省法律援助署的决定是终局决定。地区办公室拒绝当事人的申请后,往往会告知当事人去找设在法庭的值班律师、高校的法律诊所、社区法律援助诊所寻求法律援助。

  管理和服务的标准化、程序化、电子化是体现安省法律援助制度较为先进的一个重要标志。2004年,全省开发出一套专门的软件,将申请受理、资格审查、发放证书、更新当事人经济状况资料、支付律师费用等工作上网,通过规范的电子化程序,提高管理与服务的质量和水平。例如,为使法律援助的经济困难标准和案情标准更明确,更具有可操作性,安省法律援助署将拒绝当事人申请的理由细化为二十四个格式化的条款,在官方网站上使用。这24条理由是:1、申请人提供的经济状况信息不全面,地区办公室无法作出判断,则该法律援助申请视为无效;2、申请所涉刑事指控中,当事人不可能被判处监禁以上刑罚;3、申请人不符合经济困难标准;4、申请人不签署费用分担协议;5、其他视为无效申请的情形;6、申请人没有出示检察官的审查起诉书的副本;7、青少年申请法律援助时提供的经济状况资料不充分等等。法律援助机构在拒绝当事人申请时,只需填入需要援引理由的序列号即可。在提供法律援助过程中,由于情况变化可能导致撤销证书,安省法律援助署也将考虑撤销证书的理由细化为十九个格式化的条款,在官方网站上使用。

  (二)社区法律诊所服务

  诊所经费由省法律援助署资助,但业务上不受省法律援助署管理。诊所董事会是诊所的决策机构,由社会人士组成,董事会制定章程及其他重要政策,选聘诊所的执行主任,决定诊所工作的优先性领域。诊所的日常运作和管理由执行主任负责。

  植根社区是社区法律诊所的一个最重要的特点。例如,其董事会成员大部分来自社区的与穷人生活息息相关的组织,如格雷社区法律诊所的董事会成员中,有的来自负责食品与住宿救助的宗教组织——救世军,有的来自农民协会,有的来自精神康复协会,有的来自青少年教育帮助机构等等。董事会成员的如此构成,有利于诊所随时了解社区内的需求变化情况,及时调整工作重点和服务方式,为社区居民提供有针对性的服务。

  诊所日常管理规范严谨,为优质服务提供了重要保证。我们访问的格雷布卢斯诊所十分重视规范日常的接待登记工作,该诊所有三名律师、一名社区工作者(律师和社区工作者统称为办案人员,caseworker)和两名行政管理人员。当事人来访时,负责接待的行政人员询问其姓名、年龄、住址、所涉事项后,对需要转介到其他机构的,即介绍到其他机构;需要由办案人员办理的案件,视办案人员的专长和工作量分配案件,并将所有情况登记入表,交执行主任审阅。行政人员不能答复法律事项。执行主任认为转介不当的,按照表上登记的联系方式告知当事人正确的答案;对于行政人员认为需要办理的案件,由执行主任决定是否正式开立卷宗。办案人员在办案过程中,要定期或不定期地向主任报告办案情况,并做好案卷记录工作。诊所要求办案人员的登记情况尽可能详尽,反映具体的办案进度,以便“在办案人员因故不能办案的情况下”,另一名办案人员可以在阅读其卷宗后随时介入。在案件办结时,办案人员要向当事人发出结案信,并经主任审批。规范有效的办案登记程序,为日后的统计分析、需求评估以及保证办案质量等提供了十分重要的基础。

  诊所在掌握援助标准时相对比较灵活,对前来申请的当事人持一种信任的态度,一般当天即根据当事人的口头申请决定给予法律援助。事后若发现当事人有欺骗行为时再予以撤销,严重者才考虑追究其责任。

  社区法律诊所不光重视办理个案,还十分注重外展服务,通过办理实验性案件,积极推动法律改革,促进社区发展,开展公共法律教育,努力改善穷人生存的法律和社会环境,提高穷人运用法律手段维护自己权利的能力和意识。格雷社区诊所办理了一些改变法律或政策的试验性案件,并获得成功。如政府在向残疾人支付残疾救助金两年后,如残疾人不提出重新申请或者不能提供新的残疾证据,政府将取消残疾救助金。由于政府无视残疾人的不方便,这一政策广受抱怨。诊所认真代理了一位残疾人向政府提出要求改变政策的复议请求,经过与政府的不断交涉,政府终于改变做法,同意在停止发放残疾救助金前,由政府自己举证当事人不再符合救助标准。

  诊所给人的另一个印象是,通过与其它相关机构的良好转介关系,将法律援助纳入一个视野更为宽广的社会救助体系之中。

  学生诊所也是安省法律援助工作的活跃力量,全省有6家学生诊所,在律师、教授的指导下,主要从事刑法、难民法和贫困法服务。

  (三)值班律师服务

  在刑法、家庭法、租户/房东仲裁法法律援助活动中,存在着大量的非开庭服务,这些活动主要通过值班律师来完成。值班律师的办公场所主要由所在的法院提供。也有一些租户/房东仲裁庭的值班律师办公室是法律援助机构租用的。由于在法院或仲裁庭工作,值班律师与法官、仲裁员保持着良好的合作关系。

  值班律师可以由专职律师或私人律师担任。如设在Etobicoke刑法法庭的值班律师由该地区办公室负责组织提供,该法庭的主管值班律师也是地区办公室的职员,另一些值班律师是向社会招聘来的;有些租户/房东仲裁庭的值班律师是由诊所专职的办案人员担任。值班律师每年都要和地区办公室或诊所签订聘任合同,接受专业的培训。值班律师的工资一般是固定的,不论工作量多寡。

  值班律师的工作有几个较为明显的特点:一是服务的及时性。当事人到法庭或仲裁庭后,往往可以在第一时间得到值班律师的帮助。在刑事程序中,犯罪嫌疑人被羁押后,很快就可以获得值班律师的帮助。如果犯罪嫌疑人是在半夜被羁押,他可以通过24小时的值班律师热线获得法律帮助。诚如Etobicoke地区办公室的主管值班律师麦克所言:“值班律师就像医院的急诊律师一样,向病人提供最紧急的建议帮助。”二是服务的简易性。值班律师的工作主要是向当事人告知法律程序、基本的法律知识、咨询、转介、填表等简易的法律帮助,一般不帮助当事人调查取证,不提供开庭服务。如果当事人需要全面的代理,值班律师会在初步审查法律援助条件的基础上,告知当事人向地区办公室申请证书服务。三是服务的广泛性。值班律师服务几乎囊括了非开庭的一切法律帮助,服务对象广泛、数量众多。四是掌握标准的灵活性。值班律师一般不审查当事人的经济困难状况,对当事人的咨询要求几乎是有求必应。五是无偿性。值班律师的服务都是免费的。

  虽然值班律师提供的服务相对简易,但作用不可低估。例如在刑事程序中,其工作主要有申请延期、提出保释申请、与检察官谈判等。通过值班律师与检察官谈判,不少涉嫌轻微犯罪的当事人避免了刑事制裁,获得转处(diversion)或司法外制裁(extra judicial sanction),通过社区劳动改过自新,也不必背负犯罪记录。此外,值班律师的及早介入,也可以有效地遏制警方暴力取证的企图。

  (四)法律援助办案质量控制

  安省建立了一系列行之有效的措施保证法律援助的办案质量。

  通过建立律师名册,确保律师具有提供法律援助的主观意愿。对于愿意从事法律援助的私人律师和法律援助机构的专职律师,根据主要的执业区域、业务专长等分类,建立专业律师名册,供当事人选择,确保律师能够胜任办案要求。名册是开放性的,私人律师可以随时报名加入。对于那些严重不负责任、损害客户利益的律师,则可能被地区办公室开除出律师名册。

  根据律师的执业年限确定不同的计时费率,鼓励有经验的律师参与法律援助。如执业1-4年的律师费率为每小时72加元,执业5-10年的律师费率为每小时84加元,执业10年以上的资深律师费率为每小时92加元。

  重视培养受援人的质量维护意识,提高受援人自行监督服务质量的能力。在法律援助证书上,写明受援人与律师之间的关系,及其与省法律援助署之间的关系。告知当事人不用向律师付费,不得滥用律师时间,可要求保护当事人隐私。地区办公室在决定向难民及移民当事人提供法律援助时,同时向当事人派发《当事人及律师的权利与责任书》,这样可以有效地帮助当事人了解自己在法律援助中的权利及行使渠道,督促律师履行义务。

  对于一些疑难、复杂的案件,法律援助署建立了法律研究支持制度和大案管理制度。通过法律援助署法律研究办公室提供的网上法律专业研究支持系统(LAO Law Research),办案律师可以了解到类似案件的最新立法动态和判例,为确定辩护或代理方案提供重要的法律专业支持。对于一些重大复杂的案件,如涉及谋杀的案件,地区办公室往往会指派两名办理过谋杀案件的名册律师一起办理案件。通过大案管理制度(Big Case Management),为办理谋杀案件的律师提供专门的预算,成倍加大经费保障的力度。

  法律援助署还建立专门的机构——优质服务办公室(Quality Service Office)负责监督管理法律援助质量保障事务。该办公室强调服务的及时性,强调服务的规范化和程序化,通过采取内部评估、在一定范围内发放调查问卷了解受援人的满意度、一定比例的回访率等措施,提高服务质量。

  省法律援助署还十分重视对当事人投诉的处理。一般来说,当事人的投诉涉及到某一个具体的工作部门时,省法律援助署会要求该部门在两周内解决。如果当事人对工作部门的解决措施不满意,他可以向省署的投诉办公室(the Complaints Office of LAO)联系,如果当事人还不满意,省署的总法律顾问(General Counsel)将会研究关于投诉复查的书面答复意见。

  安省律师公会作为律师行业管理机关,对律师在提供法律援助过程中的质量瑕疵行为负有监督和处罚的职责。

  二、中加法律援助制度的比较与启示

  与安省相比,我国法律援助制度起步晚,发展时间短,很多方面的工作还处在探索阶段,加方值得我们学习、借鉴的地方很多。有以下几点:

  1、运作模式和服务方式多元化,尽可能地扩大法律援助覆盖范围,并与多元化的法律援助需求相适应。安省法律援助制度覆盖范围较宽,很多人都能获得法律援助服务。例如,证书服务不仅向经济特别困难、无力分担费用的当事人提供免费的法律帮助,还通过费用分担制度,向经济条件稍好一些的人群提供证书服务。此外,值班律师制度、各类诊所、专业法律办公室的设置使得法律援助的大门向更多的人开放。服务方式也是灵活多样,包括简易接触服务(brief contact service)、办案(case work)、公共法律教育(public legal education)、法律改革(law reform)、社区发展(community development)等等,简易接触服务又包括咨询、转介、帮助填表、代书等等。

  制度设计的多元化和灵活性不仅适用于发达国家,对发展中国家也很具借鉴意义。根据《法律援助条例》,我国的法律援助完全是免费的,当事人不用交纳任何费用。由于政府财力有限,法律援助的范围很窄,超过经济困难标准但又付不起律师费的“夹心阶层”被忽略。我们可以借鉴加拿大等西方国家的做法,对“夹心阶层”的当事人实行减收或缓收法律援助费用,扩大我国法律援助覆盖面。同时,应呼吁政府进一步加大经费保障力度,尝试建立值班律师制度,逐渐在法院、公安机关、检察机关、劳动仲裁机构派驻值班律师,向那些不符合法律援助条件以及尚未申请法律援助的当事人提供简易的法律帮助,逐渐扩大免费法律服务的覆盖范围。目前,我国不足30%的刑事辩护率显示了建立刑事值班律师制度的紧迫性。要大力扶持高校法律诊所、工会、妇联、残联等民间法律援助机构,促其发展壮大,弥补政府法律援助覆盖范围的不足。同时,也要注意在法律援助工作中运用灵活多样的服务方式,满足当事人不同的法律服务需求,例如采用调解和指导当事人办案的方法解决法律纠纷。

  2、安省法律援助制度的主体是证书服务制度,实质是由政府为受援人购买法律服务,即政府通过向符合法律援助条件的当事人发放证书,承诺向办理案件的私人律师支付办案费用。律师自愿加入到为当事人提供法律援助的律师名册中。我国《法律援助条例》规定,法律援助是政府的责任,但是在具体的组织实施中,律师也负有法律援助的职责,根据《暂行管理办法》,每名社会律师每年必须办理1-3件法律援助案件,法律援助机构可以据此指派负有法律援助义务的律师向当事人提供免费的法律帮助。因此,与安省购买私人律师服务的做法不同,对于私人律师而言,我国法律援助带有明显行政指令色彩。由此带来的一个重大缺陷是,完全基于指派而加入法律援助工作的律师可能缺乏主观意愿,使法律援助办案质量存在风险。

  目前,我国有些经济发达地区的法律援助补贴达到每案3000元以上,相当一部分律师愿意加入到法律援助工作中来。为避免律师缺乏意愿而带来的质量风险,有条件的地方可以尝试在律师自愿报名的基础上,根据律师业务专长和主要执业区域,建立法律援助律师名册,供当事人选择。山东省青岛市进行了律师名册试点工作,效果良好。

  3、安省各机构从上到下都十分重视通过办案和咨询来宣传法律援助制度,有针对性地对弱势群体进行法律知识的普及。更为重要的是,他们重视培养人们权利意识和法律意识,面对来自其他社会成员的非法侵害,面对政府的不合理政策和法律,既不消极承受,也不盲目才采取非法手段解,而是积极主动地运用法律手段来实现权利,改变现状。难能可贵的是,政府和社会也并不认为这是一种不良的对立和紧张。对于我们而言,一方面要积极宣传法律和法律援助制度,让人民群众了解自己的权利和实现权利的途径,提高法律援助的社会知晓率;另一方面,要注重培养当事人依法维护自己权利、改善生活环境的意识,对社会不法现象自觉地进行合法的斗争。

  4、扎实做好数据统计、登记等基础性工作,发现规律,指导决策。安省的法律援助经费虽说比较充足,但就需求来说,是永远不够的,这就需要决定优先处理的法律援助事项。他们极为重视日常的登记、统计等基础性工作,通过严谨的统计分析,发现社会问题,了解最需要法律援助工作的社会领域,了解法律援助在哪些方面还做得不够,以此确定法律援助的优先性领域,积极推动和参与法律制度的改革,促进社区发展等等,这些都值得中国各级法律援助机构参考借鉴。当前,我国不少地方对法律援助登记、统计等基础性工作没有引起足够的重视,往往凭一些主观的印象确定工作计划和工作重点,对实际的供需状况、规律不求甚解,造成决策性的失误。因此,要十分重视统计工作,从统计数字中发现规律,了解需求,指导决策。

  5、以当事人为中心,最大限度地满足当事人的需求是加拿大安大略省法律援助工作的一个基本原则。我国政府提出,要树立和落实以人为本的科学发展观,要追求社会的公平和正义,构建社会主义和谐社会,法律援助工作本身就是和谐社会的重要内容,“以当事人为中心”这个要求也是中国法律援助事业发展的出发点和落脚点。加方法律援助工作十分珍惜纳税人的钱,他们认为这是一种社会责任,要对纳税人、对公众责任。反之,错误的想法是认为法律援助代表政府,是恩赐给大众的福利。这一点是中国的法律援助工作者需要改变和警惕的。

  安省的法律援助分工很细,有地方办公室、社区诊所、法律办公室等多种机构,采取值班律师制度、证书制度等多种形式来提供法律援助,而我国法律援助机构大多是综合性的,功能很多,既要管理,又要办案,既要组织社会志愿者参与法律援助,还要负责法律宣传工作。因此,对安省法律援助工作经验的学习借鉴,需要立足中国国情,综合比较,消化吸收。

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