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关于社会组织参与法律援助工作有关情况的报告
关于社会组织参与法律援助工作有关情况的报告

发布时间:2010-08-11 09:00:45我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  作者:郑自文 左秀美

    为全面了解社会组织参与法律援助工作的情况,研究制定社会组织参与法律援助工作的相关政策措施,司法部法律援助中心自2004年9月份起,采用调查问卷与实地调研相结合的方式,对社会组织参与法律援助工作的状况进行了调查分析。截止11月30日,共收到来自河南、陕西、甘肃、内蒙、上海、广西、湖北、海南、江西、山东、云南、广东等17个省市的202份社会组织法律援助机构的调查问卷,同时分四个调研组对重庆、云南、贵州、江西、湖北、广东、广西、河北、北京等9个省市进行了实地调研。现将有关情况报告如下:

  一、社会组织参与法律援助工作的基本现状

  (一)机构情况

  1、机构类型

  参与法律援助工作的社会组织主要有以下三类。

  第一类是各级工、青、妇、残等社会团体设立的法律援助组织。这类参与法律援助工作的社会组织机构一般对应工、青、妇、残的机构设立而设立在相关的维权或信访部门,如河北省总工会系统省市两级法律援助中心全部建立,都设在各总工会权益部。这些社会法律援助组织很多都作为司法行政机关的法律援助机构的工作站点。这类法律援助组织数量众多,是目前从事法律援助工作的社会组织的主体,仅据全国妇联提供的数字,全国妇联系统就有这类法律援助组织20000多家。

  第二类是法学院校设立的法律援助组织。

  这类法律援助组织设在高等法学院系内,由法学教师负责指导,学生为主参与法律援助活动。我们收到的问卷中有14份来自法学院校的学生法律援助组织。根据初步了解,全国大约有三四十家这种学生法律援助组织。

  第三类是纯粹的自发成立的各种民间法律援助组织。目前对这类法律援助组织的情况掌握不多,这一类组织的情况主要来源于调研组了解的个别情况以及互联网上的有关资料。

  2、法律援助组织的性质,可分三种情况:

  一是行政事业或社会团体性质,这种情况主要是在有关社会团体及部分高等院校内部设立的参与法律援助工作的组织,其中又以事业及群众团体性质为主。从调查问卷中看,有7个是行政性质,14个事业性质。事业性质中,经编制部门批准的只有2个。社会团体性质的有32个。

  二是民办非企业性质。在调查问卷中只有2个属于这种性质。

  三是企业性质,这种基本上是到工商行政管理部门注册的法律援助组织。没有收到来自这种性质组织的问卷。

  3、社会法律援助组织的规模

  社会法律援助组织一般规模不大,办公场所较小,有的甚至没有专门的办公场所,而在人员方面,除了学生法律援助组织有大量学生参与外,其他社会法律援助组织的工作人员一般也较少。

  从调查问卷反映的情况来看,约有一半的社会法律援助组织有独立的办公场所,没有自己单独的办公场所的多是依托社会团体设立的法律援助工作部(站),一般与开办单位合署办公。而学生法律援助组织在办公场所方面条件较好,一般都至少有一个单独的接待场所。

  从调查问卷看,这些社会法律援助组织中共有全职法律援助工作人员213名、兼职人员1444名,为这些组织工作的律师有656名、其它法律服务资格者有903名。结合调查了解的情况,少数社会法律援助组织有专职人员负责法律援助日常工作,有些社会法律援助组织与几个律师事务所联合,由律师事务所安排律师,每周到该组织开展1-2次现场办公、受理法律援助案件。多数社团法律援助组织与该社团维权部门实行两块牌子、一套班子,维权部门工作人员均兼职开展法律援助工作。

  4、社会法律援助组织的批准程序

  根据社会法律援助组织的不同类型,其批准机构不同:

  工、青、妇、残等社会团体内部设立的法律援助组织多由本社团批准设立,其中有些作为法律援助机构工作站点的组织是由司法行政部门和相关社会团体共同批准,这种情况下均由司法行政部门进行业务指导,由各社会群团组织负责组织管理。

  法学院校的法律援助组织一般经本校有关部门批准后设立,有些作为法律援助机构工作站点的组织还经过司法行政部门批准。

  而其他民间法律援助组织则根据其性质不同而经过不同的批准程序,民办非企业性质的在民政部门登记,如武汉大学社会弱者权利保护中心;企业性质的则在工商行政管理部门登记注册。

  (二)经费情况

  参与法律援助工作的社会法律援助组织一般都没有专项的国家拨款。其经费来源和开支渠道,因其性质不同而有所差别:

  社会团体内设的机构,主要是在各社会团体办公、业务经费中挤出一部分保障法律援助工作日常开支。

  个别由编制部门批准的机构则由国家拨款。

  完全是自收自支的民间组织,则多是靠具有法律服务资格的志愿者纯义务帮助,或是通过机构人员自己的经验等从事边缘法律服务,其中有些有外资捐助。

  法学院校的法律援助组织,一般是由团委出一部分活动经费,或是获得一些社会捐助。另外,福特基金会的资助也成为许多法学院校法律援助组织活动的经费来源,福特基金会目前已对16所法学院校进行诊所法律援助方面的资助,而且福特基金会还有进一步扩大资助法学院系的意向。

  (三)参与法律援助工作的社会组织的业务活动情况

  1、业务范围

  参与法律援助工作的社会组织一般业务范围是咨询、代书、非诉讼调解,也办理一定诉讼案件。从案件类型来看,这些社会组织基本上只受理民事案件,而且多是某一类人群集中发生的案件,如针对外来工的社会组织主要是有关工资、工伤等与维护外来工权益相联系的案件。

  2、受援对象及标准

  参与法律援助工作的社会组织受援对象一般都是经济困难的职工、下岗职工、外来工、农民工、残疾人、妇女、未成年人、老年人。但是除法学院校的法律援助组织没有固定某一类受援对象外,一般都具体只针对某一类受援对象,如妇联的法律援助组织只针对妇女等等。

  在审查是否符合经济困难的标准方面,有一些社会组织是参照《法律援助条例》和当地有关法律援助规定来确定的,但服务于某一类人群的社会法律援助组织则只要是属于这一类人就可以进行法律援助。

  3、受理程序

  各社会组织受案程序有所不同,作为司法行政机关法律援助机构的工作站点的机构一般是非诉讼调解案件由工作部(站)根据受援对象的申请进行确定,诉讼案件由工作部(站)进行初审,报当地法律援助机构审批并指派律师办理;与律师事务所挂钩的法律援助组织,则由律师事务所审批并指派律师办理案件;而自己办理案件的法学院校的法律援助组织及一些民间组织,则根据内部工作程序决定是否受理。

  4、实施

  一些作为法律援助机构工作站点的社团法律援助组织,案件的具体办理多由法律援助机构进行统一指派和办理。有些有律师和其他法律服务资格者的社会法律援助组织则由其工作人员承办。专业法律人员较少的社会法律援助组织则与某些律师事务所或律师联系,由他们办理;或是通过其工作人员从事边缘法律服务,进行公民代理。从调查问卷反映的情况看,这些社会组织一般都不向受援人收取费用。

  在案件的补贴方面,有资金来源的社会组织一般每案按一定数额补贴。另外也有一些有律师的作为当地法律援助机构工作部的组织如贵州省法律援助贵州民族学院工作部,接受法律援助机构的指派办理案件,这样的机构都会按照当地规定从法律援助机构得到补贴。

  (四)司法行政部门对参与法律援助工作的社会组织的管理

  经过司法行政机关法律援助机构批准的社会法律援助组织在业务上接受其指导,相互有经常性的工作联系。在法律援助案件的申请、受理、指派等方面也都有业务往来,在进行法律援助业务培训、召开工作会议等业务活动中也会请这些组织参加,而这些组织一般都会积极参加。而对未经其批准设立的组织,如纯民间组织,则与法律援助机构间无任何联系。当然也有一些社会法律援助组织虽未经司法行政机关批准,但也会主动与其联系,如一些社团的法律援助组织。

  二、社会组织参与法律援助工作的特点社会组织参与法律援助工作具有以下特点:

  (一)各类社会法律援助组织因其类型不同,具有不同特点:

  1、社会团体法律援助组织的特点

  当前全国上千个社会法律援助组织绝大多数是依托工、青、妇、残这些社会团体设立的,而且多设在这些社会团体已有的维权部门,实际上是其维权部门工作的一部分或者说是延伸,因为这些维权部门早在法律援助制度产生之前就已经用法律手段帮助维护本团体人员权益。因此在法律援助制度产生之后,在方便本团体成员申请法律援助方面就自然而然地成为了当地法律援助机构的工作站点。可以说这些机构一方面在各社会团体对特定对象行使维权职能,另一方面是在某种程度上配合司法行政部门做好对其特定对象的法律援助工作。但是并不所有的社会团体都是如此,一些工会组织由于自己有专项经费、有专职律师,就相对地独立地开展工作,自己受理并办理相关案件。

  2、高等法学院校法律援助组织的特点

  法学院校的法律援助组织主要是在团委的指导下,学生从事一些咨询、代书方面的活动。真正能代理案件参与诉讼过程的学生法律援助活动则只有两种情况,一是福特基金会资助的诊所项目;二是作为当地法律援助机构工作站,从法律援助机构那里接受指派一些案件,如贵州省法律援助中心贵州民族学院工作部、广西法律援助中心广西师大工作部。

  此外,还有许多高等法学院校希望开展法律援助活动,其主要原因,一是在校法学学生有学以致用的热情,希望将自己学到的知识用到实处;二是在法律援助实践活动可以让学生真正接触社会,将所学与实践相结合,为法学学生提供了一个实践和实习的基地,这是对我国法学教育的一个好的补充,这也正是法学教育改革者探讨的方式。尤其是在当前有福特基金会资助推荐已将法学教育与法律援助活动很好地结合的美国诊所教育模式的情况下,更是激发了高等法学院校参与法律援助活动的热情。

  3、民间组织参与法律援助工作的特点

  企业性质的参与法律援助活动的民间组织一般都没有法律服务资格,法律援助服务是其多项服务中的一种。

  民办非企业性质的民间组织参与法律援助工作,与教学、科研联系较紧密

  (二)参与法律援助活动的社会组织地域分布上的特点

  各社会团体的法律援助组织依托本社会团体,遍及全国。

  而非政府性质的民间组织的分布也大体呈现出地域特点:广东全省、北京、武汉市以及其他一些拥有高等法学院校的大城市如西安市等等民间法律援助组织比较活跃,而外资资助也较多,其他地方除了与工、青、妇、残等社会团体建立工作站外,很少有民间法律援助组织。

  (三)社会组织参与法律援助有其自身优势

  调查中我们发现,社会组织尤其是各个社会团体,在对特殊目标群体提供法律援助方面,有其资源和技术方面的优势,工作效率比较高。社会组织的工作方式一般比较灵活,如针对打工者的组织对将其工作地点设在工厂边,工作时间根据打工者的需要加以延长,节假日不休息,受理程序快捷方便。社会组织从事法律援助活动还具有明显的公益性和志愿性,更容易引起社会的支持,吸引国内外社会资金的资助。

  (四)社会组织开展法律援助吸引境外资助

  法律援助是境外国际组织近年来资助的一个新亮点,而开展法律援助工作的社会组织因其自身一些优势也吸引了境外国际组织的资助。

  境外组织对社会组织参与法律援助的资助主要集中在法学教育改革、外来工权益保护、妇女权益保护等热点上。这与国际组织在中国所注重的通常都是国际社会所关注的、中国社会又非常需要解决的一些重要问题或者前沿性问题这一特点有关。

  从社会组织类型上看,纯民间组织及法学院系的学生法律援助机构接受境外资金资助多。

  三、社会组织参与法律援助活动存在的问题

  (一)经费严重短缺

  经费困难是各个社会组织反映最多的问题,除个别经编制部门批准的法律援助组织外,其他社会组织基本上没有专项经费。设在各社会团体的法律援助机构的工作站点情况相对好一些,这些站点虽然没有专项经费支持,但是由于其设在各社会团体内部,其办公经费一般都会从其所属部门开支,但是这些组织能利用的办公经费有限,所以其业务活动受到很大影响,有的形同虚设,活动很少。

  与上述组织相比,没有任何官方色彩的民间组织则困难更大,它们没有正常稳定的经费来源,在当前这种社会捐助并不规范的环境下,它们很少能从社会上募集到资金,对于一些书会性质的民间组织来说,尤其是服务于外来工的一些民间组织,它们为了自身的生存,也为了筹集到给本组织的成员提供一些有关法律援助的资料、信息等等需要大量的经费,不得不在进行一些边缘性的法律服务时收取相对来说很低的费用。

  可以说,经费困难是我国民间法律援助组织发展不多的真正原因,也是我国出现的参与法律援助的社会组织多依托于各社会团体从而具有半官方性质的根本原因。从长远来看,经费困难将制约我国民间法律援助活动开展并逐步走向成熟的进程。

  (二)法律援助工作不规范

  目前社会法律援助组织进行法律援助活动不规范,表现为以下几个方面:

  1、社会法律援助组织人员的身份问题。由于社会法律援助组织中工作人员不在法律服务机构执业,没有法律服务执业证书,其工作人员在法律援助活动中的身份经常受到质疑,尤其是法院、仲裁委机构等不给予相应认可,而在协调处理纠纷及办案取证等等活动中,办理案件的工作人员也受到许多限制。

  2、受理案件的范围、标准问题

  社会法律援助组织受理案件的范围和标准一般都不固定,不作为法律援助机构工作站点的社会法律援助组织更是没有一个规范的标准,完全是按照其经费等实际情况内部掌握。

  社会组织的法律援助活动范围很窄,一般多限于咨询、代书,而且由于宣传资料和经费的缺乏,在普及法律援助知识的宣传方面并不能发挥其特有的优势。即使是一些有力量的社会组织,也认为其受理案件范围是《法律援助条例》和当地法律援助有关规定确定的范围,很多与法律援助机构的受理案件范围是相同的,造成了它们实际上是与法律援助机构性质和作用相同的印象,并没有成为政府法律援助工作的补充,更没有为一些政府法律援助所无法覆盖的人群提供法律援助。

  3、收费问题。目前问卷调查中并未反映出这些社会法律援助组织在办理案件时收取费用。但是据调查了解,曾经发生有些社会组织因法律服务方面的收费引起纠纷被投诉到司法行政机关的情况。

  (四)对社会组织开展法律援助活动缺乏有效地管理和监督

  1、缺乏监督管理的依据。目前,对社会组织开展法律援助活动还缺乏专门的规定,只是《法律援助条例》规定鼓励和支持社会组织利用自身资源开展法律援助活动。少数省司法行政机关出台了社会组织参与法律援助工作的规范性意见,权威性有限。

  2、对社会法律援助组织的活动缺乏管理和监督。

  司法行政机关仅与经其批准设立的组织或主动与他们联系的组织有经常性的工作联系,而没有经司法行政机关批准、又不主动与司法行政机关联系的社会组织,尤其是对其他的非法律服务机构性质的社会组织,司法行政机关可以说是基本上不了解其从事法律援助活动方面的具体情况,因而也谈不上管理和监督。

  对参与法律援助活动的社会组织的管理可以北京为例,北京市司法局法律援助工作管理处对经自己批准同意建立的民间法律援助组织建立了经常性的工作联系,如北京青少年法律援助与研究中心、北京市大道行政诉讼法律援助中心;对未经自己批准的组织基本上没有联系,如清华大学宪法与人权中心、北京大学妇女法律服务与研究中心没有工作上的联系。但一些高校也主动与当地法律援助机构联系共同开展活动,如北京市法律援助中心在中国政法大学有北京市教育工会法律援助中心,海淀区法律援助中心与北大共建了海淀法律援助理论研究中心等。

     四、对促进和发展我国社会组织参与法律援助活动的建议

  (一)制定部颁规章对社会组织参与法律援助活动的行为加以规范

  目前我国对社会组织参与法律援助活动的行为并没有明确具体的规定,只有《法律援助条例》中原则性规定了鼓励社会组织利用自身资源开展法律援助活动,各地司法行政机关对社会组织参与法律援助活动的管理也主要依照第二次全国法律援助会议的精神。这与我国社会法律援助组织的发展是不相适应的。为了规范社会组织的法律援助活动,引导其健康有序地发展,司法部应当制定相应的规章对社会组织参与法律援助活动的行为加以规范。对社会组织参与法律援助的监督和管理,我们要坚持:社会法律援助组织与政府法律援助协调互补;多元化发展;不从事有偿法律服务;严格保证质量。在此基础上,我们应进一步理顺管理体制,建立健全以社会法律援助组织自律为主的内部治理机制。为保证提供合格的法律援助服务,对社会组织要实行准入制度,明确监管的标准和责任。

  关于社会组织参与法律援助活动的部颁规章主要应包含以下几个大的方面的内容:

  1、规定从事法律援助活动的社会组织的准入条件。由于对民间法律援助组织有关活动的管理将只是宏观性的,因此就必须把好准入条件这一关口,只有如此才能实现民间法律援助组织运行中的自由发展。准入条件主要包括:有一定资金;有一定数量法律专业人员或法律专业的志愿者,如要办理案件,则需要有法律服务证书的人员;有接待咨询的场所和相应设施;章程中有明确法律援助案件不收取任何费用的条款并在办公地点明显处标示。其中每一项条件都可以根据社会组织所申报的不同活动范围有所区别,以鼓励多种形式的民间法律援助组织和活动。

  2、在法律援助对象、经济标准、范围上,鼓励社会组织突破《法律援助条例》的相关规定,在此基础上办理《法律援助条例》范围以外的案件,这样才有利于扩大整个法律援助的覆盖面,从而也可以使游离于政府法律援助之外的一部分“夹心”阶层得到援助。

  3、在业务活动指导方面,司法行政机关主要以为社会组织作好相关服务工作为主,针对不同类型的社会组织给予不同程度的业务指导,加强信息通报与交流,实现信息共享,提供相关培训机会。

  4、在对社会组织从事法律援助活动的监督方面,以社会监督为主。各社会组织向社会公布监督电话、监督机关,接受社会对人办理法律援助案件的质量、办案中有无违反规定的行为等等。

  5、针对参与法律援助活动的不同类型的社会组织,进行分类指导和规范。从目前的情况来看,参与法律援助的社会组织有几种类型:社会团体的法律援助组织、高等法学院校学生法律援助组织以及纯民间的法律援助组织。而这几种组织的特点并不相同,其需要法律援助机构的指导程度也有所区别。因此要根据社会团体的法律援助组织、高等法学院校学生法律援助组织的不同特点给予不同的政策指导,采取不同的管理方式。而在社会团体的法律援助组织管理中,又要针对工、青、妇、残各个社会团体的不同特点,与各社会团体研究不同的管理模式。而对于高校参与法律援助活动,则可以与教育部相关部门联合研究,进行试点,使这些社会法律援助组织成为法学院校的“实践教学中心”,可以探讨由学生参与日常管理和接待,老师进行指导,提供法律援助服务,供学生实践、毕业前实习,学生在该组织的活动可计算学分。

  (二)鼓励社会组织探索多样化的筹资方式,同时发挥中国法律援助基金会的作用,对社会组织尤其是广东省经济发达地区及北京等大城市的民间法律援助组织进行选择性资助资金问题也同样是困扰社会法律援助活动开展的主要问题,我们应该充分发挥我们已有的法律援助基金会的作用,探讨为部分民间组织提供部分资金支持,为民间法律援助组织增加一种获取资金来源的渠道。中国法律援助基金会可以利用其优势,邀请民间组织进行项目申请,可能中国法律援助基金会在这方面的投资不会很多,但是这将是一个良好的开端,并且势必会产生较好的影响。

  (三)鼓励境外资金对社会法律援助组织的资助

  引入境外资金对解决社会法律援助资金困难问题有一定帮助,与此同时,这些境外组织也会带来民间法律援助活动方面一些成熟的理念和方法,对我国民间法律援助组织和民间法律援助活动有促进作用。因此我们对境外资金资助社会法律援助组织继续采取鼓励的态度,只要他们不附加任何条件,不是违法资金,都可以为我所用。

  (四)借鉴国外民间法律援助组织的有益经验,加强管理和监督,引导民间法律援助组织健康发展

  国外民间法律援助组织的活动开展较早,经过较长时间的发展,现在已经比较成熟,我们应选择性地对其中一些国家民间法律援助组织的活动及其管理工作进行必要的研究,以借鉴其中可以在中国利用的经验和做法。

  同时我们要在加紧制定规章的基础上,加强对社会法律援助活动的监督和管理,促进和规范民间法律援助组织及民间法律援助活动的发展,真正利用并开发社会法律援助这一社会资源,使其对社会的稳定和发展起到促进作用,成为政府法律援助的有益补充。

司法部法律援助中心杜娟
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