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国际人权公约与中国法律援助事业的发展
国际人权公约与中国法律援助事业的发展

发布时间:2010-08-11 08:45:26我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  法学博士 郑自文

    一、有关国际公约对法律援助的规定及其在各国的实施情况

  在西方国家,法律援助最初是由一些私人律师和宗教团体及慈善机构等民间组织自发地为穷人提供免费服务的慈善和道义行为。但是,从20世纪40年代开始,特别是二战以后,随着对法律援助服务的需求日益超出依靠私人律师的善意和自愿的慈善模式的能力,随着联合国的成立和一系列以保障公民权利为基点的国际公约的缔结,由国家承担法律援助义务,以更好地保障公民的合法权利的观念日益深入人心。法律援助的性质也由此发生了根本性的变化,即由律师个人的慈善行为变成了国家义务和政府责任。

  为了体现各国对保障公民基本权利的重视,世界上已经有140多个国家建立了以诉讼法律援助为基础,涵盖非诉讼法律服务领域的现代法律援助制度。现在,建立法律援助制度,保障公民的基本权利,已经成为衡量一个国家文明进步的重要标志,成为国际社会的共识,并且呈现出明显的国际化趋势。这种国际化趋势的一个重要表现,就是不少区域性的国际公约或双边司法协助协定纷纷对法律援助问题作出了明确规定。

  为了实现《联合国宪章》“重申基本人权”的基本宗旨,确保《世界人权宣言》所确立的公民权利和政治权利得以用法律形式固定下来,联合国先后制定了一系列涉及刑事法律援助问题的重要法律文件,主要有:1、1955年8月第一届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《囚犯待遇最低限度标准规则》;2、1966年12月联合国大会在其通过的《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称《公约》);3、1985年在意大利米兰由第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《发展和国际经济新秩序环境中预防犯罪和刑事司法的指导原则》;4、同年11月在北京通过的《联合国少年司法最低限度标准规则》(“北京规则”);5、1988年12月联合国大会通过的《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》;6、1989年联合国大会通过的《儿童权利公约》;7、1990年12月联合国大会通过的《联合国关于保护被剥夺自由的未成年人的规则》;8、1990年在古巴哈瓦那召开的第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通的《关于律师作用的基本原则》。在这些国际公约和国际法律文书中,尤其值得一提的是《公民权利和政治权利国际公约》和《关于律师作用的基本原则》。

  根据该《公约》第14条第3款的规定,被告知和获得法律援助的权利是任何受到刑事指控的人应该完全平等地享有的一项最低限度的人权保障措施。所有被告人均有权“出席受审并亲自替自己辩护或者经由他自己选择的法律援助进行辩护;如果他没有法律援助,要通知他享有这种权利;在司法利益有需要的案件中,为他指定法律援助,而在他没有足够的偿付能力的法律援助的案件中,不要他自己付费” 。《公约》第26条更明确规定,所有人不分种族、民族或社会本源、出生或其他身份,在法律面前,悉属平等,且有权接受法律上的平等保障。从《公约》的有关规定来看,《公约》不仅将刑事法律援助作为在刑事司法方面的一项最低限度人权保障标准,而且没有对有权获得法律援助的被告人作出国籍限制,从而可以认为它并不排除外国人可以根据该公约的规定成为缔约国的法律援助对象。根据《公约》的规定,在“司法利益有此要求”时,被指控有罪的人有权利获得指定的法律帮助,而且在他没有足够能力时不必支付费用。按照西方国家的一般理论和司法实践,“司法利益”应当视指控案件的严重性和复杂性而定。一般而言,当指控的罪名轻微被告可能被判处罚金时,不必向其提供免费的法律援助,但在有可能判处监禁的案件中为被告人提供法律援助则是西方国家所公认的最低限度的法律援助标准。

  由于这部《公约》为缔约国履行自己的法律援助义务提供了一个最低限度的国际标准,并且是迄今为止最集中、最全面地规定了国际公认的司法人权准则的联合国文件,因此,它对于《公约》成员国的法制建设有直接的指导意义和国际法上的约束力,对于促使缔约国政府采取有效措施保障公民的法律援助权利,促进国际法律援助事业的发展具有极其重要的意义。所有签署并批准《公约》的国家都负有建立法律援助制度的国际义务,并且接受联合国人权事务委员会的监督和定期审议检查。

  《关于律师作用的基本原则》第2条明确规定:“各国政府应确保向其境内并接受其管辖的所有的人,不加任何区分,诸如基于种族、肤色、民族、性别、语言、宗教、政治或者其他见解、原国籍或社会出身、经济或其他身份地位等方面的歧视,提供关于平等有效地获得律师协助的迅速有效的程序和机制。”该联合国文献还在关于“刑事司法事件中的特别保障”中强调:“任何没有律师的人在有司法利益需要的情况下均有权获得按犯罪性质指派给他的一名有经验和能力的律师,以便得到有效的法律帮助,如果他无足够力量为此种服务支付费用,可不交费。”这一《基本原则》更进一步要求,政府要提供足够的资金和其他资源,为穷人,以及在必要时为其他处境不利的人,提供法律援助;律师职业联合会应该在组织和提供这些服务、设施和其他资源方面予以合作。笔者认为,这一国际性文件与《公民权利与政治权利国际公约》一样对于建立和规范法律援助制度具有十分重要的指导意义。该《基本原则》根据《联合国宪章》和《世界人权宣言》关于保障人权和基本自由的原则,对法律援助的目的、对象、途径、政府资助的责任,以及律师专业服务组织对法律援助的支持等问题均有明确的要求和规定,无论从理论上还是实践上都值得我国法律界进行深入探讨。

  在民事方面,尽管联合国没有制定相应的法律文件,但在国际法界有着重要影响的海牙国际私法会议一直非常关注这一问题,并通过了有关公约。海牙国际私法会议1905年7月17日通过的《民事诉讼程序公约》第20条中明确规定:“在法律援助的利益上,缔约国的任何国民在所有其他缔约国内,得享受与本国国民同等的待遇,但须遵守被申请国的立法。”海牙国际私法会议于1954年3月1日通过的《民事诉讼程序公约》(该公约设有专章第四章“无偿的法律援助”规定法律援助问题,以取代1905年公约关于法律援助的规定)第20条也规定:“在民事或商事方面,每一个缔约国公民在其他缔约国内,根据该国法律,享有与该国公民相同的无偿法律援助。在对于行政案件实行法律援助的国家内,有管辖权的法院受理行政案件时,同样适用前款规定。” 而海牙国际私法会议于1980年10月25日通过的《便利诉诸司法国际公约》更用第一章共13条的大量篇幅(公约总共36条),专章对缔约国间的法律援助问题作出了新的规定(取代前述两公约关于法律援助问题的规定)。该公约第1条规定:“任何缔约国的公民以及惯常居住在任何缔约国的人,在任何其他缔约国内进行民事和商事诉讼时,均应视同常住在该国的该国国民,与后者在同等条件下享有法律援助的权利。如果一个人不符合上述规定,但该人在法院诉讼开始前后,曾在该法院所属缔约国国内有惯常居所,如果诉讼原因发生于其以前在该国的惯常居所,该人仍得享有上述规定的法律援助权利。在对行政、社会或税务事宜也提供法律援助的国家内,本条规定也适用于在该国法院或裁判所审理的案件。” 这个公约规定缔约国对缔约另一国国民发生的民事案件在对等条件下提供法律援助,也规定了对商事案件可以提供法律援助,不过根据笔者对世界上各主要国家法律援助制度的多年研究,世界各国在实践中对商事案件提供法律援助的情况极为罕见,我国也借鉴世界各国通例,没有规定对商事案件提供法律援助。截止到2004年10月25日,共有法国等13个缔约国,并有德国等5个国家签署了该公约。我国外交和司法部门也正在积极研究加入该公约的可行性。

  (二)世界各国履行有关国际公约关于法律援助规定的情况

  随着《世界人权宣言》的通过和有关国际公约的生效,世界上包括《公约》绝大多数缔约国在内的绝大多数国家都先后建立了本国的法律援助制度,并且经过不断的改革和发展,已经日益走向完善。可以说,时至今日,有关国际公约和国际法律文书中关于法律援助的规定已经在世界上绝大多数国家和地区得到了比较切实的遵循和执行,它们所体现的法律援助原则和精神已经为越来越多的国家所承认和遵守。这主要体现在:

  1、各国均以有关国际公约和国际法律文书的规定为最低限度标准,为范围广泛的刑事、民事及行政案件提供法律援助。根据《公约》的规定,缔约国承担的责任是提供刑事法律援助。由于刑事司法的处理结果所涉及的主要是人身自由乃至生命权,也就是说,向无力负担法律服务费用的被指控者提供法律援助,是使其基本人身自由乃至生命权得到法律保护的必要条件。可以说,刑事法律援助作为最低限度的也是最重要的法律援助,在现代法律援助制度中处于最基础的地位。因此,在发达国家和发展中国家,目前已经建立的法律援助制度都优先保障刑事法律援助,而对民事法律援助则采取较为灵活的态度。此外,对于“司法利益”的要求,各国一般以法庭审判中的法律援助为重中之重,发达国家更规定在有可能判处监禁以上刑罚的案件中提供法律援助为最低限度标准。换言之,凡是有可能被判处监禁的被告,在无力负担法律服务费用时,至少应当在审判中有免费的律师提供辩护。

  在英国、法国、加拿大和美国等一些国家,以及不少发展中国家如印度、南非等,公民获得刑事法律援助的权利已经为宪法所保护。而且,它们提供法律援助的范围已经远远超出《公约》所规定的最低限度:它们不仅为刑事案件提供法律援助,也为范围广泛的民事及行政案件提供法律援助;不仅规定了被告有获得指定的法律援助的权利,还赋予被告选择法律援助律师的权利;不仅规定被告有获得他不必支付费用的法律援助权利,还通过立法使国家成为法律援助资金的主要出资主体和主要责任承担者。

  2、各国普遍建立了专门的独立法律援助机构,配备专职人员从事法律援助工作。在英国的英格兰和威尔士,国家一级就设有一个独立的专门法律援助委员会(下设若干地区委员会)行使法律援助的管理和组织实施职责。在美国,联邦政府通过《法律服务公司法》设立了一个全国性的法律服务公司负责民事法律援助事务;在刑事法律援助方面,联邦法院行政办公室内设有辩护人服务部专门管理刑事法律援助和公设辩护人事务,不少州县都建立了由政府出资支持的著名的公设辩护人制度。加拿大吸收了英美两国的经验教训,根据其国内各省的不同情况,各省均设立了相应的法律援助机构,负责各省的法律援助事务,如安大略省法律援助署就专门管理和组织实施安大略省的政府和民间法律援助事务。我国香港特区、新加坡、越南、印尼都设有属于政府机构系列的法律援助署(局)专门负责组织和实施法律援助。在大陆法系国家,德国实行以州为基础提供法律援助的制度。法国在全国各地设立了法律援助委员会,并且在主要的法院中设有法律援助办公室。印度类似于法国也根据各级法院设立架构,设立了专门的各级法律援助局。意大利在各级法院内设办公室处理民事案件,在刑事案件中由法官指定辩护人进行辩护。荷兰司法部设有法律援助局,并按上诉法院管辖地区在区域内的主要城市设立法律援助委员会,在委员会以下设立法律援助中心管理和组织实施法律援助服务,同时在郡这一级设立法律援助协会和基层法律援助中心。在瑞典,由法院指定公共辩护律师,由法律援助委员会决定其他法律援助事项。

  3、各国普遍建立健全了配套完善的法律援助资金保障供给制度,使法律援助制度的实施具有较为稳定的经济保障。在英国,法律援助的经费主要来源于政府,并且在过去很长一段时间实行法律援助财政开支不设上限的原则。在美国,法律服务公司每年经国会批准决定从联邦政府财政获得大量资金,用以资助全国各地的民事法律援助项目和计划,各州、县和市的政府还另行向其各自管辖区内的法律援助计划提供资金。加拿大则在经费来源方面实行由联邦和各省按协议分担费用的制度。在西欧的德国、瑞典、芬兰等国中,法律援助费用除主要由国家承担外,还有一种与普通法系国家显然不同的作法,即广泛使用法律保险来解决法律援助、特别是民事法律援助的经费问题。美国每年仅用于民事法律援助的支出约为4亿美元;日本约为22亿日元;德国约为2.38亿美元,人均2.96美元;法国约为1.9亿美元,人均3.85美元;韩国约为818万美元;在仅有600万人的香港,1996—1997年度用于法律援助的财政支出为7亿港元,1998年则高达8.32亿港元;英国过去一直在法律援助方面实现开放性预算,尽管现在已经对其作出限制,但其每年的法律援助财政支出均达15亿英镑,援助对象大约占其国民的60%。许多第三世界国家如印度、菲律宾、泰国、南非等国也都确立了政府财政拨款制度。各国法律援助机构的设置及资金供给状况反映了各国政府对法律援助制度的高度重视。

  4、各国纷纷制定专门的法律援助法和完备的制度规则,规范法律援助制度的具体运作。本世纪以来,许多国家以宪法或法律形式规定了法律援助的基本原则,有些国家还制定了专门的法律援助法。如英国的《法律援助法》(200年开始改称《获得司法公正法》)及其配套的十几个单行法律援助条例、香港的《法律援助条例》及其附属法例、西班牙的《法律援助法》、美国的《法律服务公司法》、加拿大各省的法律援助专门法、法国的《审判援助法》、德国的《诉讼费用援助法》、《咨询援助法》、韩国的《法律援助法》、南非的《法律援助法》、印度的《法律援助局法》、新加坡的《法律援助法》等;一些国家虽然没有制定专门的法律援助法,但其《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《律师法》等法律中也包含有有关法律援助方面的专门性规定。现在,制定专门的法律援助法已经成为一国建立现代法律援助制度的重要标志,法律援助的法律化、制度化已经成为国际法律援助发展的一个重要趋势。

  二、我国贯彻有关国际公约和国际法律文书规定以及法律援助事业的发展情况

  在我国,法律援助是指由设区的市和县(区)级人民政府设立法律援助机构,指派或者安排律师、基层法律工作者等法律服务人员,为经济困难或特殊案件的当事人免费提供法律服务的一项法律保障制度。

  我国的法律援助制度是从1994年初起开始研究和逐步建立起来的。由于我国的法律援助制度在世界法律援助体系中起步较晚,而且法律援助在我国过去的法律体系中基本是一片空白,所以,我们在一开始设计和建立我国法律援助制度时,就十分注重广泛借鉴各国法律援助建立和发展过程所积累起来的有益经验,并吸取它们已有的教训,尽量考虑与有关国际公约和国际法律文书的规定精神相衔接。笔者在参与筹建司法部法律援助中心和设计法律援助制度时,先后具体负责同联合国国际开发署(UNDP)、美国福特基金会和加拿大国际发展署等国际组织合作,举办了多次法律援助国际研究会,收集和翻译了迄今为止在我国最为全面的国外法律援助立法和研究资料,为我国参照有关国际标准建立法律援助制度提供借鉴和参考。可以说,我国的法律援助制度无论是在理论体系构建、法律规范,还是实际效率和效益等方面,尽管与一些发达国家相比尚有距离,但起点高、发展快、特色鲜明,在世界法律援助体系中都并不十分处于落后的地位。

  目前,我国政府已经签署或者加入的、涉及规定缔约国法律援助义务的、对缔约国具有法律约束力的国际公约有:《公民权利和政治权利国际公约》(签署)、《儿童权利公约》(加入);经我国政府代表团赞成通过的、对我国具有道义约束力和法律政策参考价值的联合国国际法律文书有:《囚犯最低限度标准规则》、《联合国少年司法最低限度标准规则(北京规则)、《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》、《联合国保护被剥夺自由少年规则》、《关于律师作用的基本原则》、《从发展和国际经济新秩序的角度看预防犯罪和刑事司法的指导原则》等;我国政府还与大约30多个国家签定了43个双边刑事或民事司法协助条约(或协定),这些双边条约中都有关于缔约双方为对方国民按国民待遇原则提供法律援助的规定。

  为了履行这些国际公约、国际法律文书和双边司法协助条约规定的法律援助义务,从1994年开始,我国先后制定了一系列法律法规和规范性文件以促进和规范我国的法律援助工作。1996年3月和5月我国《刑事诉讼法》、《律师法》相继颁布,对法律援助问题作出了明确的法律规定,确立了法律援助制度在中国法律体系中的地位。1997年4月,最高人民法院与司法部联合发布了《关于刑事法律援助工作的联合通知》。同年5月和11月,司法部先后发出了《关于开展法律援助工作的通知》(已废止)和《关于开展公证法律援助工作的通知》(已废止)。1999年5月,最高人民法院与司法部又联合下发了《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》。2000年4月,最高人民检察院与司法部联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。2001年4月,司法部与公安部联合下发了《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》。2003年7月16日,国务院颁布了我国第一部法律援助行政法规《法律援助条例》。与此同时,各地也纷纷出台有关法律援助工作的地方性规范。广东、浙江、山东、江苏、四川、陕西、山西等18个省(区、市)和青岛、厦门、杭州、武汉、哈尔滨等较大城市的地方立法机关已经通过并颁布了地方性法律援助专项法规;其他省(区、市)省级地方也正在结合《法律援助条例》的授权对公民申请法律援助的经济困难标准、民事法律援助的范围、律师办理法律援助案件的补贴标准等三个问题作出相应规定。我国的法律援助工作已经走上了法制化、规范化的轨道。

  当然,从发展的眼光来看,《条例》只能是一定历史阶段的产物,仍然存在许多不足。《条例》是对已经成熟的经验的总结,但是,它不可能把那些虽已产生,但尚不成熟、有待进一步探索的东西写进去,即使是那些已被法律规定、在现阶段看来成熟的东西,也还有一个随着实践的发展而不断调整、不断改进和完善的过程。对于《条例》的规定,我们要坚持用发展的眼光来看待,既不能因为过去实践中相沿成习的做法没有被认可就否定《条例》的科学性和进步性,也不能因为有了《条例》就墨守成规,放弃进一步的探索和创新。《条例》出台后,我们一方面要严格地遵守,另一方面也要看到,毕竟由于我国法律援助制度仍然处在初级发展阶段,许多问题还不可能形成定论,应当允许探索,为法律援助工作不断改进和发展留下空间。

  尽管如此,我们还是应当看到,《条例》的颁布实施,既表明我国法律援助制度日趋完善,也反映出我国社会主义民主法制和人权建设有了新的发展。《条例》本着加大人权保障的精神,适当扩大了刑事、民事法律援助的范围,对我国《刑事诉讼法》和《律师法》等法律中只做原则性规定的法律援助做了详细的规定,弥补了我国《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律中应该规定而限于当时历史条件未做规定的一些制度,从组织管理和经费保障等方面构筑了我国比较完善的法律援助体制,为三大诉讼法律制度的实行提供代表贫弱当事人和被告人行使法定权利的保障,进一步丰富和完善了我国的诉讼法律制度。比如,《条例》在我国法制发展史上首次明确规定把刑事诉讼中的法律援助工作提前到被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施的时刻,这对于保障经济困难的犯罪嫌疑人充分行使侦查中的辩护权、防止侦查人员刑讯逼供、非法取证、超期羁押,确保实现侦查程序公正,有着重要的意义;赋予公诉案件中经济困难的被害人及其法定代理人或者近亲属,自案件移送审查起诉之日起享有法律援助权,这有助于在刑事诉讼中实现加害人与被害人之间诉讼权利的平衡,并顺应了当今世界加强对刑事被害人权益保障的潮流;规定除《刑事诉讼法》中规定“应当”提供法律援助的对象外,在公诉案件中,只要人民法院认为有必要为被告人指定辩护,作出指定辩护决定后,法律援助机构无须对被告人进行经济状况的审查,为被告人在庭审时提供辩护律师的帮助,从而加强了庭审中法律援助辩护的力度,使审判公正在程序上得到有力的保证。《条例》的这些规定,尽管与有关国际公约和国际法律文书的规定精神仍然有差距,但毕竟已经迈出前进的步伐,对于保障司法人权,促进民主与法制建设,推动依法治国、建设社会主义法治国家的进程,在国际社会树立我国的法制和人权形象,必将产生重大影响。

  可以说,我国已有的各项法律援助规定既承继了我国现有法律的原则规定,也充分借鉴和吸收了国外有关规定的精粹;既具有鲜明的中国特色,又不落后于时代和国际潮流,与有关国际公约和国际法律文书所体现的法律援助原则和精神是一致的。

  (二)我国法律援助事业的发展情况

  在《条例》出台的带动下,我国法律援助事业在2003年取得了明显进展 :

  1、在机构建设方面,截止2003年底,全国各地政府已建法律援助机构2774个,其中,地、市法律援助机构381个,县、区法律援助机构2361个,其余32个为省法律援助管理机构。专职法律援助人员9457人,其中,研究生及以上128人,本科3912人,法律专业7643人,具有律师资格4555人。法律援助机构工作人员总数增加1172人,改变了2002年法律援助机构数上升而法律援助人员减少的局面。法律专业人员占工作人员总数的81%,比上年上升2个百分点。具有律师资格的人员,比去年增加441人,占总人数的48%(2002年为50%)。现有工作人员中,具有本科以上学历的人员,比去年增加1167人。其中,参加过部级培训的人员为317名,接受过省级培训的人员为1939人,比上年增加450人,表明省一级的法律援助培训工作得到加强。人员构成比例的改变,反映出我国法律援助工作人员的总体素质有了明显的提高。

  2、在经费方面,1999年全国法律援助经费为2758万元、2000年1941万元、2001年5206万元、2002年8444万元,2003年已经达到16456.84万元,其中财政拨款15211.66万元,社会捐助553.1万元,行业奉献290.94万元,其它占401.14万元。2003年经费收入比上年增加8012.51万元,其中财政拨款占总收入的92%;广东、河南、山东三省的财政拨款超过1000万元,广东省为3302.02万元,三省财政拨款总和超过全国财政拨款总数的五分之一。

  2003年,法律援助事业各项开支总计15541.86万元。其中,人员6312.58万元、办公2627.30万元、业务6601.80万元。也就是说,人员经费占41%,用于组织办理法律援助案件的费用占59%(办公经费占17%,法律援助机构人员办案经费占13%,社会律师办案补贴17%,其他占12%。“其他”主要指业务经费中用于宣传和培训等工作的费用。)这表明,人员经费趋于稳定,用于组织办理法律援助案件的费用明显开始大于人员经费,人员经费开始趋于固定,办案经费比例上升,改变了过去经费不足时期只有人员经费而少有办案经费的局面,经费来源和开支比例开始趋于合理。

  2003年平均每件由社会律师办理的法律援助案件的办案补贴为404.28元,2002年为每件304.99元,增加近100元。而平均每件由专职律师承办的法律援助案件的办案经费为308.21元,2002年每件法律援助案件的办案经费为275.67元,增加32.54元。该数据表明,专职律师办案经费增长幅度小于社会律师办案补贴增长幅度,符合法律援助办案补贴主要应用于鼓励和指派社会律师办理案件的发展方向。

  3、在案件办理方面,2003年,全国共办结法律援助案件166433件,其中民事法律援助95053件、刑事法律援助67807件、行政法律援助3573件。民事法律援助案件占结案总数的57%,由于减免费公证案件依据《条例》不纳入法律援助范畴,而2002年全国结案总数中包括了公证法律援助案件29160件,因此,2003年全国共办理法律援助案件数比上年增加30685件,增幅23%。其中四川、山东、广东、河南、重庆等五省市办理的法律援助案件超过10000件,五省合计占全国结案总数的40%以上。2003年共接待咨询1936675人次,同比上升57%,表明随着法律援助事业的社会影响增大,人民群众更加关注并更多运用法律援助制度,使得法律援助的业务量加大。

  在民事案件中,判决结案的诉讼案件为56619件,胜诉率为89%,败诉率为11%。调解结案的案件15575件,占诉讼案件总数的22%,同比上升了4%。调解结案比例的上升,反映出法律援助人员在运用诉讼方式维护受援人权益的同时,更加注重运用非诉讼的调解手段来弥合社会矛盾,促进社会稳定,与中国社会追求“和为贵”传统思想相契合,也反映出我国法律援助开始与国际上如英国、印度、加拿大、美国等国家逐渐加大法律援助调解结案力度的趋势相符。

  现在,我国的法律援助制度正以其独特的功能,在维护司法人权、完善司法制度、保障公民合法权益、实现司法公正、维护社会稳定等方面正发挥着越来越重要和积极的作用。法律援助的观念已经日渐深入人心,越来越多贫弱老百姓懂得了运用法律援助的武器来维护自己的合法权益,越来越多的政府领导人认识到了它在完善法制方面的重要作用。我国法律援助制度所取得的成就在国际上也产生了越来越广泛的影响。

  三、制约我国法律援助事业的问题及其完善途径

  在看到我国法律援助事业所取得的成就和它与国际人权公约及各国法律援助制度的一致性的同时,我们还应该清醒的认识到,由于受到经济发展水平和社会法治环境等客观条件以及社会对法律援助认识不足等因素的制约,我国新兴的法律援助制度与有关国际人权公约所规定的要求还有很大的差距。同其他大部分发展中国家一样,我国法律援助事业在发展的过程中一直面临着许多亟待解决的问题,其中最为突出的是:

  1、庞大的法律援助需求与有限的法律援助资源之间矛盾突出。根据我们2002年基于立法需要所做的测算,社会对诉讼法律援助案件的总需求量至少为74万件。按平均每案补贴1000-1500元计算,74万件法律援助案件总计需7亿元——11亿元的经费支持。而2003年全国用于法律援助业务的经费仅为9229.1万元(不足1亿),尚存在很大的资金缺口。经费短缺带来的消极后果不容忽视。由于经费短缺,许多符合法律援助条件或者经济状况稍高于法律援助经济困难标准的案件当事人被拒之门外,应援助而未援助的案件比例很高。而且,全国每年办理的约17万余件法律援助案件过多地依靠行政手段来使用法律服务人员的无偿劳动,给予律师的办案补贴仍然很低,一些地方的律师办案仍然不仅得不到补贴,还要自己负担办案成本,导致服务质量降低,在一定程度上损害了受援人的利益,律师怨气很大,群众也不满意,这种现象难以为继,令人堪忧。

  2、县级地方和西部法律援助工作明显滞后。与省级和地市级地方相比,与东部沿海经济发达地区相比,全国县级地方和西部地区的法律援助工作明显滞后,主要表现为供需矛盾更为突出,工作压力更大。县级地方法律援助需求最集中,机构、经费严重短缺,缺乏法律服务人才,可利用资源匮乏,而这种状况在西部又更为严重:2002年西部地区县级地方法律援助经费总数为453万元,只占全国县级地方经费总数的12%,2003年虽有增加,但增幅不大;目前,全国还有超过五分之一县级地方没有法律援助机构,不少法律援助机构与其他行政科室合署办公,人员和经费由司法行政机关内部调剂,而实际上,没有人员专职从事法律援助工作,法律援助机构无人无钱,名存实亡;许多县级地方法律援助机构没有律师可供指派,西部地区更明显。律师向大中城市集中,有的地方整个县区只有一两个律师,甚至没有律师。这些困难和压力,使一些县区不敢或不愿向群众宣传法律援助,法律援助工作难以正常开展。

  3、我国现有的法律援助工作与有关国际公约的要求之间仍然存在差距。我国政府已于1998年10月签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》。目前,我国全国人大正在研究批准该《公约》。一旦我国国家立法机关批准该《公约》,届时,作为《公约》的缔约国,我国将要在履行《公约》义务方面承担起相应的国际责任,而保障公民享有《公约》所规定的法律援助权利,将成为我国政府的一项国际义务。我国所要建立的法律援助制度,也应当逐步达到为所有无力支付法律服务费用的、有可能被判处监禁的刑事被告提供辩护这一最低限度标准,而且还要在国力所能承受的限度内,提供超过《公约》要求的刑事、民事及行政法律援助服务(不少发达国家已经做到了这一点)。但是,目前我国尚不能保证所有有可能被判处监禁的刑事被告在无力支付律师费用时得到律师辩护。目前,根据我国《刑事诉讼法》、《法律援助条例》等法律法规的规定,刑事被告只有在可能被判处死刑、被告人是盲、聋、哑人或未成年人等少数情况下,才有“应当”获得法律援助的权利,而其他刑事案件当事人只有“可以”申请法律援助的权利。也就是说,相当一部分有可能被判处监禁乃至无期徒刑的刑事被告人,在申请法律援助之后仍有可能不能获得律师辩护。尽管《法律援助条例》的规定在这方面有了较大进步,但实践中还很难落实。

  考虑到我国加入《公约》后不可能在较短时间内达到使所有请不起律师的刑事被告人都得到法律援助的目标,为了避免《公约》的其他缔约国今后有可能在联合国人权事务委员会对我进行责难,我国在全国人大常委会批准《公约》之前,仍然有必要从现在开始就高度重视这一问题,并继续采取措施渐进地缩小这一现状与国际标准的差距,以便我国一旦批准加入《公约》,就能够基本上履行起相应的法律援助义务。

  4、法律援助专门立法仍然滞后。依世界各国通例,开展法律援助工作的前提是有一部完善的专门法律援助法。但是,在中国,目前涉及法律援助问题的三部法律即《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人权益保障法》和《法律援助条例》,有关法律援助的规定仍然过于原则和不明确。《法律援助条例》毕竟属于行政法规,效率层次不够,而且许多重要的内容未做规定。《法律援助条例》出台后短短时间的实践已显现出立法的不成熟已经给法律援助工作的顺利和深入开展带来了不小的影响:授权规定难以落实;机构设立与现行分级财政体制之间存在矛盾(设立机构的县区经费不足且律师匮乏而大量受援人生活在县区);国家、省级财政通过转移支付法律援助经费力度不够;法律责任处罚机关规定不明确、处罚种类不全;法律援助机构责任加重而未规定国家不拨付财政经费的责任等等。可以说,法律援助立法的滞后和不科学仍然是阻碍中国法律援助事业进一步发展的一个重要因素。这种状况与今后我国履行《公约》规定的要求是极为不相适应的,必须采取措施尽快为法律援助制定专门的法律规范。

  这些困难和问题都需要我们采取切实措施加以解决,以努力缩小我国法律援助工作与《公约》要求的差距。笔者以为,当前,迫切需要做的就是,按照党的十六大提出的“积极开展法律援助”的要求,全面贯彻实施《法律援助条例》,切实推动法律援助政府责任的落实;加强规范和管理,努力提高法律援助工作的效率;加大法律援助工作力度,力争使所有需要法律帮助的贫弱者都能获得法律援助,保障在全社会实现公平和正义。笔者相信,只要各级政府能够切实负起责任,给予必要的财政支持,加强对这一保障公民司法人权的重要制度的宣传,只要社会各界给予更多的关心和支持,作为公民权利与政治权利重要内容和保护手段的法律援助,一定会在我国得到健康发展,并对我国法治建设产生积极而深远的影响。

  (原载于北京大学法学院人权研究中心编:《以权利为基础促进发展》,北京大学出版社2005年8月第1版)

司法部法律援助中心杜娟
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