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中加项目“示范中心制度建设研修班”综述
中加项目“示范中心制度建设研修班”综述

发布时间:2010-08-11 09:50:34我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  夏慧

    为加强中加法律援助项目下四个示范法律援助中心(共涉及贵阳市、柳州市、长沙市、宜春市及下辖共43个地市法律援助中心)的制度建设,提高示范法律援助中心的管理能力、规范化运作和提供法律援助的能力,经中加双方执行机构协商安排,“示范中心制度建设研修班”于2006年11月27日至30日在贵州省贵阳市成功举办。

  研修班由加拿大国际发展署、中国司法部法律援助中心、加拿大律师协会和IBM加拿大有限公司联合举办,由贵州省司法厅法律援助管理处、贵阳市法律援助中心具体承办。

  此次研修班根据示范中心建设的需要,结合项目的目标,设计了主要研修内容,包括:性别平等理念、人力资源管理、案件管理、数据统计与分析、需求评估与报告、以结果为基础的管理等各项法律援助中心运作和管理的具体制度。研修班的学员包括来自四个试点省和示范中心的主要管理人员和项目具体负责人共30余人,研修采取了以小组为单位进行学习和讨论的方式,研修专家与学员进行了互动式研修讨论,极大地调动了研修学员的积极性,学员们进行了热烈的讨论与积极的发言,结合自身工作特点,对各个专题进行积极的回应,发表自己的观点,并提出了一些好的建议。

  在研修班最初,加方专家首先介绍了加拿大社区法律诊所提供法律援助服务的概况及特点,主要有以下几点:1、由社区法律诊所的员工自己提供服务,而不需要指派社会律师;2、诊所是独立的机构;3、理事会的成员是社区的志愿者。研修班的学员基本能够明确:加方专家向我们介绍其先进做法,并不是要教我们怎么做,而是通过介绍其经验和举一些例子,来启示大家思考怎样才能做的更好。这也是我们在项目下历次培训和研讨中所贯穿的一个基本理念,因为中、加双方国情和法律援助发展阶段不同,不可能将加方的现成做法拿来生搬硬套,而是首先学习其先进理念,然后根据我们的实际情况,借鉴和改进加方的做法。

  在三天半的研修中,主要专题研修了以下内容:

  一、性别平等理念

  性别平等,既包括实体上的权利平等,也包括实现权利的程序平等,既包括作为权利享有者的平等,也包括作为政策制定和实施的参与者的平等。以法律援助为例,女性若不参与其中,难以实现真正的平等。示范中心应在此方面做出示范。

  当然,迄今为止,四个示范中心也已就此做了相关的工作,比如注意女性工作人员的比例,注意与女性当事人的交流与沟通技巧,以及对其作为弱势群体的特点进行关注,并在代理女性当事人的案件中积累了一些经验。在加拿大,某些法律援助机构在关注性别平等方面主要做两方面的事情:一是认为必要时,会要求政府给予更多资金支持,二是在某些未对妇女保护作出特别规定的领域,要求政府出台相关规定。之所以由法律援助机构做此工作,主要是因为法律援助机构对弱势群体的需求比较了解。

  在关于性别平等的讨论中,几个示范中心介绍其做法主要是:根据项目协议的精神,比已往更重视对妇女的关注,更加重视与妇联组织的联系,很好地实现与妇联之间的案件转介工作,并请妇联的同志担任顾问委员会的顾问,该顾问除参加顾问委员会会议,也会在平时与示范中心随时联系并互访;注重妇女维权方面的法律教育和法律宣传;注重私密空间的利用;成立妇女维权律师团。在地方立法方面,在今年出台的江西省法律援助条例中,将妇女遭受家庭暴力的情况列入了法律援助范围,广西也已出台预防和制止家庭暴力的条例。而加方专家也介绍了其社区法律诊所内部的制度中包含关于反性骚扰和性别歧视的条例,这对我们有很好的借鉴意义。

  在性别平等方面,关于下一步想要开展的工作,有学员提出要考虑法律援助机构如何与各部门、社会团体(妇联、工会等)建立有效的工作机制,而非停留在泛泛而论的阶段;二是法律援助中心与主管部门之间应在认识上达成协调一致。关于下一步开展工作面临的具体问题,柳州示范中心提出妇女维权律师团工作量大而经费短缺的问题,而广西法律援助中心提出了关于为越南妇女提供法律援助的问题。

  二、人力资源的管理

  (一)法律援助律师应当具备的素质

  实施法律援助最重要的依靠就是人力资源,因此,对法律援助律师应当具备的最重要的职业技能和个人素质的讨论就显得非常重要。通过讨论,大家达成一定的共识,认为法律援助律师应当具备的最重要的职业技能主要包括:1、扎实的法律专业理论知识;2、丰富的经验;3、遵守职业道德和执业纪律;4、较强的实际操作能力。应当具备的性格、品质等个人能力主要包括:1、“四心”:爱心、耐心、热心和责任心;2、敬业精神;3、奉献精神;4、较强的沟通与人际关系处理能力;5、具有社会责任感;6、激情;7、忠诚和事业心;8、对人性的深刻认识、理解和同情。参与讨论的学员中,有很多人自己就是法律援助律师,对这一专题的认识,可以说有他们切身的体会。以上讨论结果,反映了对法律援助律师应当具备的职业技能与个人素质的普遍看法,具备这些技能和素质的法律援助律师就是高水平的律师。

  (二)对员工的绩效评估

  加方专家介绍了对员工进行绩效评估的原因,主要有以下几点:1、确保员工最大程度地发挥其才干;2、可以知道员工还需要哪些支持;3、提高员工的自我满意度和自信。从加方提供的相关“绩效评估表”的内容,可以看出其绩效评估制度以人为本、以员工为中心的科学性。应当让每个员工都积极参加绩效评估的整个过程,并且他们自己更能对照“绩效评估表”找出自己做的好的方面和不好的方面,而这其中有一些方面恰恰是管理者未意识到的,这也是绩效评估的价值所在。我们如果借鉴这种做法并进行很好的设计和实施,将“岗位说明书”、员工“绩效评估表”等应用到对员工的绩效评估中去,对员工进行定期考核时,将其工作与业绩目标进行逐一核对,同时进行管理者与员工之间的垂直评估和员工与员工之间的水平评估,相信会很好地调动员工的积极性。

  在进行员工评估时,应当加入性别平等的内容,通过对员工进行有效的培训和管理,让他们在工作中具备性别平等意识和“性别敏感度”。

  应当说,加拿大社区法律诊所所采取的这种员工评估方法,在填写完相关评估表格之后,注重管理者与员工之间、员工与员工之间的相互谈话、谈心,彰显人性化管理的特点,有助于管理者更全面地了解员工的工作情况和工作方法、工作动态及工作想法,也有助于员工更有机会展示自己和讲述自己的想法和愿望,有助于管理者和员工各自发现各自问题并提出改进意见,及时避免误解、消除误解,加深双方理解,增进感情,对于发挥各方面的积极性,提高工作效率是有好处的。

  (三)有效的员工管理

  有效地管理员工,既是质量监控的一个要素,也是员工职业发展的一个要素。对员工进行管理,主要通过对简要咨询的管理及对案件的管理等来实现,而监督和指导则是有效管理员工的一种方法。

  加方专家介绍了有效的员工管理的目标是提高为客户服务的质量,进行有效的员工管理,可以确保政策实施的连贯性,帮助员工区别工作的主次,通过检查员工办案的案卷,指出其做的好的方面,可以帮助员工增强信心。

  (四)对志愿者提供法律援助服务的管理和监督

  在人力资源管理主题下重点研讨的一个专题是“对志愿者提供法律援助服务的管理和监督”,对此采用了专题研讨的形式,由学员和专家分担主持人和发言人的角色,给大家做了示范,其中有的学员参加过两期培训培训者培训班,很好地胜任了研讨和演示的任务。

  对志愿者的管理和监督,应该包括对志愿者本身和对志愿者提供的法律援助服务两方面的管理和监督。因为通常意义上所讲的法律援助志愿者,一般不包括律师和基层法律服务工作者,而是指具有相应的法律专业能力,能适应相应法律援助志愿服务工作实际要求,并愿意办理法律援助事项的公民,主要包括高校法律专业学生和社会上具有一定的法律知识的人。所以对这个队伍及其提供的法律援助的内容、形式等均应进行指导、管理和监督。

  宜春和贵阳示范中心介绍了与当地高校合作,发展高校学生法律援助志愿者队伍的情况,广西也介绍了其志愿者人数及服务内容等情况,而长沙示范中心总结出四个层次的志愿者:1、高校学生;2、在社区、村一级的志愿者;3、乡镇工作站中的志愿者;4、律师志愿团,并根据其专业知识和资格的不同,列举出各自不同的服务类型。这个观点并不代表大多数人的意见,因为根据我国法律规定,律师接受法律援助机构的指派办理法律援助案件,不是基于自愿而是基于法律的规定,因此,即使有些地方组织了所谓“律师志愿团”,也不能说律师属于志愿者范畴,但是这种观点对除此之外的志愿者类别的归纳,有助于厘清大家对志愿者队伍构成的认识。

  在自由发言阶段,有观点认为不应只从志愿者的责任方面去考虑对其进行规范,而可以适当转换角度,更充分有效地发挥各个层面的志愿者的作用。志愿者除了可以提供咨询、代书和进行公共法律教育等外,还可以参与研究和政策倡导,以及参与管理(提供需求信息等)等多方面的法律援助工作,但其服务应当限于初级和辅助性服务。

  (五)人力资源管理中“以当事人为中心”的做法

  “以当事人(客户)为中心”,是法律援助的一个基本原则。以当事人(客户)为中心无论是解答咨询,还是进行案件代理,贯彻“以当事人(客户)为中心”原则,既有利于当事人进行情况陈述,也有利于法律援助工作人员更好地了解情况、提供法律援助。在法律援助服务过程中,如果承办人员都能把自己设想成当事人,就能够清楚地知道下一步该怎么做,就能够知道如何更好地维护当事人的合法利益。

  加方在贯彻“以当事人为中心”理念的过程中,将诊所的使命、职责、目标、核心价值、原则等内容进行清晰的公示,告诉当事人,并时刻提醒员工。加拿大安大略省格雷—布鲁斯社区诊所编辑了专门的以当事人为中心的员工手册,明晰地告诉员工:案件管理的工作步骤、针对目标群体的以当事人为中心服务的一整套工作流程系统,非常细化。当然,我们国内大部分法律援助机构也采取了一些类似的公示制度做法,比如公布法律援助机构电话、将相关工作制度上墙、印发宣传册、设立残疾人绿色通道、为行动不便的人提供上门服务等,这些做法虽然我们以往没有总结为“以当事人为中心”,但是确实是以方便当事人和满足当事人的需求为出发点的,而通过此次研修,各示范中心人员在系统地学习和树立了“以当事人为中心”的理念后,会更有助于此项工作的系统化和制度化、规范化。

  加方在对员工自身应具备的条件、精神面貌、服务态度、服务的指标和标准等方面的规定,以及鼓舞员工士气、调动员工的积极性、尊重和发挥员工专长、对员工绩效评估的管理体系及其理念,坚持了清晰和持续性的原则,最终目标也都是以当事人为中心,提升当事人满意度。

  通过以当事人(客户)为中心理念的分组讨论,学员们提出:1、法律援助机构以客户为中心,要树立客户至上的理念;2、进行规范化管理,要建立法律援助首问责任制、一次性告知制度、回访制度、重大疑难案件讨论制度、岗位目标责任制度等;3、将法律援助的制度、服务范围、服务方式、法律援助申请程序等公示,让客户清楚地知道怎样获得法律援助、能得到哪些服务,也就是坚持“清晰性”的原则;4、要加强员工业务技能的培训,提高员工素质;5、对老年人、残疾人、病患等行动不便的客户,采取上门服务的措施;6、针对农民工等目标群体建立服务的“绿色通道”。

  针对女性当事人,加方性别专家还介绍了为满足女性当事人的需求的做法,特别是为更好地帮助女性客户克服在家庭、团体、宗教等方面的障碍,以及帮助男性律师改进在接待、帮助女性当事人方面的措施,特别建议要注重性别平等的敏感性、重视度。学员们也交流了中国的法律援助机构帮助女性当事人克服障碍的做法,这些对于今后完善性别平等的政策和措施都是有益的。

  三、案卷管理

  办理和指派办理法律援助案件是法律援助机构的主要工作,法律援助办案数量和质量是考核法律援助机构的重要指标,而对办案数量和质量的检查和监督,主要是通过对案卷的检查来实现的。因此,对案卷的管理工作就显得非常重要。

  从案卷中查找哪些是最重要的信息、怎样才能获得这些材料、如何运用电脑查找,是加方介绍的主要内容。而中国法律援助机构在案卷查找方面,目前主要是通过案件收案、结案、归档登记的管理方式,采用手工查找案件信息、资料。利用电脑进行案卷档案的管理与查找,一是需要硬件设备,二是需要工作人员具有一定的操作应用水平。特别是在法律援助案件管理方面开发一套软件,会有利于提高法律援助案件从接待、审批、受理、指派、结案等案件流程管理的水平,有利于数据收集、统计分析、案件信息资料的查找。

  与我国实践中大多数法律援助机构只是将案卷事后归档、办案律师很少关注案卷管理、中途转办案件只靠上一承办人员的记忆和接办人的经验相比,加拿大依靠制度、将案卷档案管理工作与办案流程相结合、把案件档案的完善分解在办案过程中的每一个环节、将案卷档案管理与员工管理相结合使之成为员工管理的一种手段、充分发挥档案这一“沉默的管理者”对办案质量的监督作用等做法,无疑值得借鉴。

  学员就迄今为止各示范中心在案卷管理中做了哪些改进、今后哪些方面还要进一步改进,进行了分组讨论。有的示范中心表示,尽管其也有一套完整的案卷档案制度,并实施了绩效考核,但没有很好总结,今后有待于及时总结,更好地细化。

  四、数据收集、评估与报告

  统计工作我们每年都在进行,数据的收集对大家来说也不陌生,但是收集数据后进行科学分析和评估的工作做的比较少,甚至很多地方根本就没有进行此项工作。通过中加项目的开展,示范中心对数据分析和评估的重要性有了越来越深的认识。在此次研修班上,加方专家又系统地介绍了数据收集、分析、评估及报告的重要性、原因、方法等,对帮助示范中心进一步在此方面形成完善的制度具有积极的推动作用。

  收集数据一开始就需要考虑三个要素,即收集渠道、收集方法和收集频率。在收集渠道中,可以说员工是主要的渠道,另外还可以从当事人、社区目标群体、其他团体得到有关信息。在收集的方法上,可以采用集中群体分析比较、会面、问卷调查、阅读档案、自我评估等多种方法。而收集的频率,可以根据目的不同,分为短、中、长期几种。

  (一)为什么要收集数据

  通过引发式提问,学员们积极参与发言,最后总结出收集数据的九点原因:1、为了决策的需要;2、为了了解、确定当事人的需求;3、为了明确我们需要什么样的员工、什么样的志愿者、需要进行什么样的培训、在硬件设备上需要做哪些变更等;4、为了确定我们工作中还有哪些障碍,比如文化上的、语言上的、生理上的,从而确定与当事人交流的方式;5、作为管理者可以根据收集的数据信息进行权衡、选择,确定将来应该提供怎样的服务、针对什么样的人群提供服务、何时何地提供服务;6、数据信息能够直观地看出我们能否提供援助,能达到一个什么样的水准、层次;7、数据收集与整体的法律援助管理有关,有助于了解法律援助工作在公众心目中的形象,从而决定未来在提高法律援助社会知晓率方面的投入;8、在管理层收集的数据还与政府有关,可以用数据信息向政府反映我们已经做的大量工作、取得的成绩,是否能够满足社会法律援助需求,我们还需要政府提供哪些方面的帮助和支持;9、可以提高工作效率。

  加方性别专家还补充介绍了有关女性的数据收集,强调数据收集也要“以客户为中心”,了解他们的需求,并在服务中反复问自己:我们的服务是否已经足够了,他们是否还有什么其他的需求,从而不断地提高我们的服务质量。

  (二)要收集什么样的数据

  数据的收集要有针对性,并不是各种数据都要收集,而是根据收集数据的目的来确定收集何种数据,在何种范围内收集。加方专家介绍了五个原则和三个警示,来明确要收集什么样的数据。

  收集数据的五个原则是:1、确保在收集数据的整个过程中对所收集的数据的定义是一致的;2、确保收集的数据是可靠的;3、确保收集的数据是有代表性的;4、确保收集数据的成本不至于太昂贵;5、确保收集数据的可行性。

  三个警示是:1、要明确每次收集的目标,即不要因为可以或现在方便收集就收集,不要因为将来是否用得着而收集,要根据某个时间段的需要去收集数据信息;2、要注意保持收集结果的总体平衡,不能片面化;3、要与可能用得到这些数据的人交流和研究,告诉他们为什么收集这些数据,以及将怎样利用这些数据。

  (三)如何评估数据、评估需要收集哪些数据

  以本次研修为例,有四个评估有效性的好方法:1、研修后的直接反映,如研修的目标是否实现、是否获得了一定的信息量等;2、3个月后,看学员把哪些学到的知识运用在工作中,有哪些是不能用的;3、一年后,看是否学以致用,提高、改进了我们个人和员工整体的能力;4、通过研修和培训,整个机构的效率是否有所改变。

  柳州示范中心展示了为准确可靠地收集信息而编制的18种表格,分为三大类:接待服务类、申请类和代理辩护类。表格的编制方法主要运用了表格形式的类型化划分、数据的系统化划分以及受援人身份分类数据的处理。其表格的作用一是为满足今后数据分析功能的实现,二是为满足司法部和中加项目两种统计报表的需要,三是培养员工良好的工作习惯和业务素质,四是提高对法律援助案件的管理能力和水平。

  研修课程使学员们进一步认识到数据收集的重要性,并明确:数据包括定量和定性两种,数据的收集是一个动态变化的过程,除了掌握硬性的数据外,还要运用自己主观的认识、思想,作出自己的判断,当然,这种判断不能是带有偏见的。今后,各地法律援助机构应当更加重视数据的收集、运用好所收集的数据。

  (四)对收集数据的报告

  另外,灵活的数据收集办法也包括广交朋友、扩大交流、古为今用、洋为中用。

  长沙市示范中心介绍了他们从2006年4月份开始进行的两个调查,即对全市106个乡镇目标人群以及全市输入、输出农民工情况的调查,对全市的情况进行了彻底的摸底,为今后政府的决策、资源的合理利用提供了依据。长沙市法律援助中心的这种做法很值得学习,有助于各法律援助中心在今后的工作中做到“心中有数”,更准确地把握重点,规划下一步的工作。

  五、基于结果的管理(RBM)

  基于结果的管理(Results-Based Management, RBM)是一种国际流行的项目管理方式,加拿大政府从1992年就开始使用,加拿大国际发展署于1997年引入此种方式,对其参与或合作的项目进行管理。美国国际发展署、联合国机构等越来越多的国际性机构也开始采用这种管理方式。其主要特征是项目合作的一方事先与合作伙伴(利益相关者)商定项目的总体目标和短期、中期等各层次目标,并在整个过程和活动中始终以设定的目标为方向,为逐步实现这些目标而努力。

  基于结果的管理,注重成果的设定与实现,其结果是指一种由因果关系引起的可以描述或者可以衡量的改变。在项目过程中,设定了各个层次的目标并为之规划各种活动,同时又根据各个阶段目标的实现及时调整活动和目标。这种目标管理体系,将各阶段的结果分为产出(output)、成果(outcome)、影响(impact)几个不同层次,即短期成果(直接成果)、中期成果和长期成果(间接成果)。通过项目的人力、财力、技术等各项投入和项目过程中的各项活动和工作,促成各阶段目标的实现。

  经过小组讨论,各示范中心的学员认为,他们之前虽未使用过RBM这个名词,但是已经在日常工作中使用过类似的工作管理方法,如“目标管理责任制”、“法律援助工作年度目标考核办法”,通过事先确定目标逐步推进工作,但是不足之处是对远期成果和目标的设定不够,今后将借鉴加方的做法,与实际工作相结合,系统地运用以结果为基础的管理方式。

  六、几点小结

  通过此次研修班的学习,学员们对示范中心制度建设的内容和重要性有了更清晰和系统的认识,同时我们也发现加方介绍的一些先进经验、做法,其实在我们国内的法律援助机构中已经采用,但是没有及时总结。通过研修,结合各示范中心以往的做法和学习加方法律诊所的人力资源管理制度、案卷管理制度、员工管理制度和数据收集分析报告制度,各示范中心表示,在下一步工作中,将结合部中心的要求和这次研修中学到的经验和其他示范中心的经验,完善人事制度管理、细化案卷管理制度等各项制度,并摸索出一套细化的量化考核标准。

  部中心调研处郑自文处长在评述研修班成果时指出,这次研修班是为各示范中心“量身定做”的,内容设计新颖、实用性强;大家不但适应了这种互动式研修方式,而且能积极发表自己的想法,这对今后各示范中心做好相关培训和研讨工作十分有益。郑自文处长提出:一是要充分认识到制度建设在示范中心建设中的重要性,以制度做保障来开展工作;二是要立足省情、市情、县情来借鉴加方的经验,丰富和完善各中心已有的各项具体制度。此次培训的各项具体制度都是操作层面的,如人力资源管理、志愿者管理、档案管理、数据收集与分析,各项工作应贯彻性别平等和以当事人为中心的原则。三是前来参加研修班的各示范中心负责人回去后要尽快将此次研修班的内容和信息向领导汇报并传达给各区县中心的工作人员,可以通过举办培训等方式,强化他们对示范中心制度建设和规范化建设的意识。

  研修班取得了很好的效果,培训任务圆满完成,同时得到了各试点省和示范中心的学员的一致好评,认为这次培训规模不大、气氛活跃、效率高、适合需要,可以极大地调动参与者的积极性,并希望项目今后还能举办类似研修,并能适当考虑示范中心卫星办公室的培训需求。

  (原载于《中国法律援助杂志》2007年第一期)

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