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夯实基础,积极探索,扎实推进法律援助贵阳模式创建工作
夯实基础,积极探索,扎实推进法律援助贵阳模式创建工作
——中加法律援助与社区法律服务合作项目贵阳示范中心执行情况

发布时间:2010-08-11 09:52:58我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  毛江波

  中加法律援助项目自2005年3月实施以来,贵阳市在司法部、省司法厅的关心和支持下,在项目组专家的帮助和指导下,以“建立一个符合市情、惠及贫弱、保障人权、管理科学、工作高效的法律援助工作模式”为目标,认真学习和运用加方的先进管理经验、理念和工作方法,从实际出发,积极探索,潜心研究,开拓创新,扎实工作,贵阳法律援助示范模式基本形成,项目执行初见成效。

  一、建立规范化、人性化的法律援助管理体系

  规范、高效的管理体系是法律援助运行的基础,贵阳市法律援助工作起步以来,一直将其视为基础性的工作,不断地完善、规范,但客观上仍然存在着一些硬伤,如重管理轻服务、重指派轻监控、重受理轻评估等问题。通过项目的执行,我们从吸收加方管理的先进理念入手,以“以当事人为中心”为原则,引入“基于结果的管理(RBM)”管理方式,着手建立符合贵阳市情,规范化、人性化的管理体系。

  1、建立健全机构内部管理运作机制。借鉴加拿大法律援助管理经验、方法,修改完善 “案件审查和受理制度”等5项制度,新制定“律师事务所、法律服务所、法律援助工作站代受理法律援助申请制度”等7项制度;根据员工的专长,进行科学分工,明确责任,严格执行首问责任制、律师咨询值班制、奖励与惩罚制度,保证援助机构内部工作运行的规范、协调、流畅和高效。

  2、理顺从接待到结案、归档的案件管理全通道运行机制。我们站在“当事人”的角度重新审视、考量法律援助所有服务环节,细化管理流程,进一步完善从接待咨询、案件受理和审查、指派、办理制度、案件监督、投诉处理到质量评估、案件归档、统计分析和分析结果运用等一系列规范化、模块化的制度体系,初步建立起有效而合理的案件管理体制,为法律援助业务管理提供了较为严谨、科学的组织及制度保障。

  3、探索统一、规范的案件信息处理和质量跟踪机制。针对过去工作中,数据收集不完整,案件的质量跟踪、质量监控随意性比较大等问题,结合上级对案件质量监督的具体要求,我们以实现电子化管理为切入口,探索建立案件信息处理和质量跟踪机制,提高案件信息处理和质量跟踪能力,逐步建立规范化的定期统计分析制度。一是建立统一、规范的数据收集制度。全市使用统一的书面法律援助咨询接待记录、案件登记签收记录和电话咨询登记表。用EXCEL软件制作统一的接待咨询统计表和案件管理台帐,每月定时报送。各类记录、统计表和案件登记台帐结合司法部、省司法厅、市政府及相关部门的各类报表要求设计,科目完整、齐全,统计要求和统计口径重新明确界定,力求满足统计和数据分析的需要。全市各类数据除按上级要求报送纸质报表及涉密内容报送外,均要求电子方式报送。二是建立规范的案件质量跟踪和数据分析评估体系。在设计EXCEL的电子案件管理台帐时,我们力求将管理、监控溶于其中,不仅包含了法律援助的基本情况,更主要地是将相关部门(如公、检、法和法律服务机构)的转办、代受理情况、案件的监督情况、投诉情况、案件评估、经费来源、援助机构的监督协调责任人均一一列入,并采取一系列相配套的措施,保证台帐的项目的执行和落实。台帐的记录过程实质上就是案件的质量监控过程,援助机构通过数据分析可以寻找自身工作中存在的问题和不足,确定工作重点和方向。每月,市中心通过汇总全市台帐可以收到比较完整的数据,据此对全市的法律援助案件办理和质量情况进行明确、直观的把握,并能及时地对个案进行监督、指导工作。

  4、强化刚性和计划性的财务管理和使用机制。为了确保三个途径的法律援助经费规范使用,我们在严格遵守我国财务制度有关规定的前提下,将项目的经费管理方式引入,如年初制定资金使用计划,中期全程监控资金的使用,年终评估资金使用效果等,以求获得最佳的使用效果,增加了资金的计划性和使用的规范性。

  5、构筑注重当事人需求细节的关怀机制。以客户为中心,关注当事人需求是我们在项目执行中的一大收获,遵循“清晰性”的服务原则,我们将业务范围、服务形式、工作流程、办事时限等予以公示;制定了针对老年人、残疾人病患者等行动不便的客户的“预约上门服务制度”、针对农民工等目标群体的“绿色通道机制”、方便困难群众就近申请法律援助的法律服务机构“代受理法律援助申请制度”;在接待场所设立资料架,为来访者提供免费的宣传和维权知识读物;针对女性或隐私事项的需求,全市设立11个私密会谈室;针对腿脚不便的残疾人,贵阳市中心在大厦的台阶处设置了残疾人无障碍通道,以员工募捐的方式在援助机构准备了玩具提供给来访儿童,努力确保每个工作细节能够满足当事人需求。确保通过我们的服务把政府及社会的关怀、爱心送到目标群体心中。

  二、加快机构建设,构筑横到边、纵到底的法律援助网络体系

  早在2004年,贵阳市就已按司法部的部署开始了法律援助网络建设,中加法律援助项目的实施,促使贵阳市网络建设的进一步加快。目前,在全市范围内建立了横向协作、纵向贯通的四级法律援助网络体系,使法律援助不断向目标群体集中的社团和基层延伸。横向在市、县(区)两级妇联、残联、共青团、工会、老龄委等社团建法律援助工作站,为相应目标群体服务;纵向以市、县(区)两级法律援助中心为主导,在乡镇、街道建法律援助工作站,在村寨、社区设法律援助工作室或联络员。迄今为止,已在全市范围内建成社团法律援助工作站49个,基本覆盖了妇、未、残、老等特殊目标群体组织,建成乡镇、街道法律援助工作站 112个,占全部乡镇、街道的92.5%,在村寨、社区设法律援助工作室、联络员1382名(个),覆盖了全市村寨、社区的86.7%,网络建设基本做到了横到边、纵到底。在政府的支持下,四级网络法律援助工作经费得到不同程度的保障。法律援助网络的建立,拉近了社会公众与法律援助的距离,它不仅可以及时便利地为目标群体提供法律帮助,而且成为宣传法律援助和法律法规的一个重要窗口。也成为化解纠纷,引导群众走司法程序解决争议,维护社会稳定的又一道新防线。

  三、加强人力资源管理,建立强有力的法律援助队伍

  随着社会的发展和法律援助工作力度的增加,社会各界对法律援助服务的数量和质量不断地提出新的更高的要求,虽然贵阳市的法律服务资源较为丰富,但依然存在发展不平衡,需要进一步提高法律援助队伍素质以及整合和科学调配法律服务资源的问题。

  1、加大培训力度,改进培训方法。我们运用参加项目培训所学的新方法,设计培训方案,增加互动、讨论、评估等环节,并运用幻灯片的方式,培训工作成效明显。

  2、加强人力资源管理。根据员工的专长,科学分工,责任明确;加强内部培训,提高人员素质;建立绩效评估机制,调动工作积极性;加强监督管理,建立奖惩制度,保证服务质量。

  3、充分利用、有效调动社会法律服务资源。(1)成立法律援助顾问委员会,聘请法院、劳动部门、民政部门及工会、妇联、团委、老龄委、残联等社团的专家加入,为法律援助工作出谋划策、协调个案;(2)建立激励机制,有效调动社会律师、基层法律服务工作者办理法律援助案件;(3)利用司法所以及其他基层组织中具有法律知识的人来开展法律援助工作站和工作室的工作;(4)充分发挥社团的作用,利用妇、未、残等社团的人力资源为其所代表的目标群体服务;(5)通过司法机关的协作机制,推进公、检、法政法机关的协调配合,落实告知、转送法律援助申请义务;(6)在两个层次上稳步推进法律援助志愿团的工作,一是建立以提供承办诉讼为目的的具有办案资质的律师志愿团,二是建立以开展辅助工作,进行法律援助宣传和公共法律教育为目的的法律援助志愿者队伍,如高校法律援助志愿者。

  在人力资源配置方面,我们还特别注意性别平等问题,选择女性参与法律援助工作,保证女性权利的充分实现。

  四、建立沟通协作机制,畅通法律援助渠道

  1、强化公、检、法机关的法律援助告知义务。贵阳市紧紧抓住贯彻执行《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》以及《关于民事诉讼法律援助工作的规定》(以下简称两个规定)的契机,着力建立与公检法单位的沟通协作机制。与市公、检、法机关会签了贵阳市《关于刑事诉讼法律援助工作的暂行规定》《关于民事诉讼法律援助工作的暂行规定》,文件对两个规定进行了细化、深化,规定得更为具体,切合贵阳工作实际,更具操作性。在法律援助告知制度方面在两个规定基础有所突破,强化公检法办案人员的告知义务。文件明确规定:刑事案件中的被害人、处于侦查、审查起诉阶段的嫌疑人和审理阶段被告人、对获准司法救助的民事案件当事人,公检法机关的办案人员有依照规定向其送达《法律援助权利义务告知书》,并将《法律援助权利义务告知书》的送达存根附卷作为对其工作进行考核的依据的义务。这一强化措施,把《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第四条的规定落到实处,有效的规范了公、检、法机关法律援助告知义务。《法律援助权利义务告知书》由市司法局统一印制后提供发放。

  2、建立法律援助申请代受理及转送制度。法律援助工作站、基层法律服务所、律师事务所、公检法单位办案部门都可以代为受理当事人的法律援助申请,并将申请转送法律援助机构审批。法律援助沟通协作机制的建立,给我市法律援助工作带来几方面的变化:一是当事人对法律援助的知晓度普遍提高;二是当事人申请法律援助的渠道更为畅通;三是刑事案件的援助范围得以实质性拓展,由原来单一庭审阶段的刑事辩护扩展到侦查、审查起诉阶段的法律援助服务;四是法律援助受案率提高。

  五、健全法律援助非诉讼纠纷解决机制(LAADR)

  实践表明,仅依靠正式的司法程序难以满足社会纠纷解决的需求,而一种建立在法治基础上的多元化纠纷解决机制更符合社会和法治的可持续发展的需要。在法律援助工作中,非诉讼方式往往更有利于解决目标群体的维权事项,通过研究国际上非诉讼纠纷解决机制(ADR)的发展,我们健全了符合我国国情的法律援助非诉讼纠纷解决机制。

  1、创新法律援助与人民调解相结合机制。经过多次调研,我们于2006年初,制定了《贵阳市人民调解和法律援助工作相结合工作实施意见》《贵阳市人民调解法律援助案件办理管理办法(试行)》和《贵阳市人民调解法律援助案件监督及归档管理实施办法》,建立法律援助与人民调解相结合的工作机制。全市人民调解委员会受理的民事纠纷,具备调解基础又符合援助条件的,调解委员会主动告知当事人申请法律援助,法律援助人员介入调解工作,以促进双方当事人和谐解决纠纷。新机制的实施确保了纠纷解决的规范性,调解结果的严肃性,增加了人民群众对调解工作的信任度。2006年全市办理法律援助与人民调解相结合的案件393件,这些案件大多涉及家庭、邻里或劳资纠纷,社会效果良好。

  2、鼓励援助律师以非诉讼方式解决纠纷。在援助案件的指派中,我们把律师的协商调解工作作为一项基本要求,鼓励律师诉讼前组织双方调解,诉讼中配合法院调解,以达到减少诉累,提高维权效率的目的,同时,也有利于当事人自觉履行法律责任。

  3、从接待咨询开始加强和解调处工作。法律援助咨询的范围、对象较案件援助更为广泛,我们要求接待咨询人员从接待开始,积极向当事人倡导和解意识。

  通过广泛开展早期提供建议、和解、调解、法律援助介入人民调解等非诉讼代理解决纠纷,促进当事人在咨询接待阶段达成和解,推动当事人在纠纷解决过程中合作,避免提交诉讼,降低成本,促进社会和谐。

  六、建立有针对性和计划性的法律援助宣传与公共法律教育活动机制

  通过融会项目所带来的新理念、新技能,我们以新的视角审视我们的法律援助宣传教育工作,有针对性地以计划方式开展法律援助宣传和公共法律教育活动。通过一定的需求调查,我们将法律援助宣传与公共法律教育分别定位、分别计划、分别评估,引进加方培训中传授和倡导的工作模式,开展每一项活动前,都要求各援助机构按照规范格式制定活动方案,选择确定活动主题、目标受众,活动中要向公众传达的法律信息的内容与形式,保证信息的准确性和针对性。合理预测经费支出,受益人数,根据不同的对象采取灵活的宣传和教育方式。每项活动结束后,以书面形式对活动进行总结和评估,以指导下次活动的开展。

  七、强化动态监控,建立完善援助案件质量监督机制

  在原有的案件反馈制度、结案检查制度的基础上,我们通过建立个案协调监督评估员制度,进行案件全过程跟踪、监控、评估。援助机构在指派案件的同时,确定本机构对案件进行协调、监督、评估的责任人,责任人既承担该案办理中的协调工作,也负责对案件质量进行监督,同时也是投诉调查和结案评估的第一责任人。责任人通过执行案件旁听制度、当事人回访制度、卷宗抽查制度、投诉调查制度、结案评估制度等对个案进行动态监控。责任人每一阶段的基本工作内容、工作量、抽查率等规范、确定,以填报监督项目表、案件记录台帐等形式加以固定,强调监督程序的完整性;实现结案评估工作的日常化,评估结果作为支付办案补贴的前置和依据。同时,我们开始探索逐步建立法律援助律师(法律援助工作者)的办案质量资料库,按援助律师的援助敬业程度、公益心、专业能力、诉讼专长、办案评价等实行星级分类,建立内部红榜、黑榜,力求实现对法律援助案件的有效监督,确保办案质量。

  中加项目执行期内,我国法律援助社会需求和要求,以及政府对西部欠发达地区、对弱势群体的政策都发生了很大变化。为了不断适应变化着的政治、经济和社会环境,使法律援助工作与社会变化同步,圆满完成中加合作协议。贵阳示范中心从管理理念、管理方法、制度、工作手段等方面进行了有效的探索,通过理顺工作流程,强化了业务管理程序;通过强化资金管理,完善了资金支配、成本控制;通过法律援助宣传和培训计划的实施,加强了培训和宣传的针对性;通过建立与司法等部门的工作衔接机制,扩大了法律援助覆盖面,提升了案件数量;通过整合社会各方力量,扩大了法律援助队伍,优化了法律资源配置;通过技术手段的更新,确保了数据统计的规范性,同时项目的执行,也加强了当地政府对法律援助工作的重视,扩大了法律援助的影响。总的来说,中加法律援助项目的执行对我市法律援助起到了很大的推动作用。为确保充分发挥项目的效用,贵阳示范中心还需在已建模式的基础上,进一步学习加拿大的有益经验,结合我国法治特点及贵阳市情,利用综合手段切实解决目前仍然存在的一些问题和困难。特别是要加强对经费的控制、服务质量的提高、与相关机构的工作衔接机制的拓展和规范、受援目标人群及法律援助队伍资料库的建立、公职律师在法律援助中作用的发挥、统计及评估分析工作的加强等方面的研究,进一步扎实推进法律援助贵阳模式创建工作。

贵阳市司法局杜娟
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