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中加社会组织参与提供法律援助研讨会综述
中加社会组织参与提供法律援助研讨会综述

发布时间:2010-08-11 09:33:50我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  郑自文博士

  根据中加法律援助与社区法律服务项目(以下简称“中加项目”)年度工作安排,司法部法律援助中心、加拿大律师协会、加拿大IBM有限公司联合于2005年7月4日5日在北京召开了“中加社会组织参与提供法律援助研讨会”。来自各省、自治区、直辖市法律援助中心的负责人、中加项目下“示范法律援助中心”的负责人、国务院法制办和公检法部门代表、工青妇残等社会团体的代表、有关高等法学院校和部分民间法律援助机构的代表、NGO组织研究机构的专家、司法部办公厅、法制办、律师公证司、全国律协的代表,以及中加项目加方项目主任、项目协调员和加拿大法律援助方面的专家、澳大利亚斐灵顿大学法律系主任FrancisRegan教授共计70余人参加了本次研讨会。

      此次研讨会的目的是深入了解和比较中加社会组织参与提供法律援助的特点和差异,研讨鼓励和支持中国社会组织参与提供法律援助的措施,为制定有关政策提供建议。研讨会主要围绕三个议题展开,即“社会组织参与提供法律援助的状况和存在问题”、“社会组织参与提供法律援助的政策及走向”(细分为“社会组织开展公益活动的发展与规范”和“社会组织参与提供法律援助的组织与规范”两部分)、“中国社会组织参与提供法律援助的理论和实践”(细分为社会组织参与提供法律援助的“组织行为规范”和“实施行为规范”两部分)。通过与会代表的精彩发言和积极讨论,就中国社会组织参与提供法律援助问题,与会代表达成了一定的共识,但在一些问题上仍然存在着分歧。现将研讨会的讨论情况综述如下:

    一、社会组织参与提供法律援助的状况和存在问题

    围绕这个议题,来自中、加、澳三国的专家和学者分别对各自国家民间组织参与提供法律援助的基本情况进行了介绍。

    (一)中国社会组织参与提供法律援助的概况

    司法部法律援助中心的专家介绍了在广泛调研基础上所掌握的中国社会组织参与提供法律援助在机构类型、经费来源、业务范围等方面的基本情况。目前在中国参与提供法律援助的社会组织主要有三种:各地政府法律援助机构依托工、青、妇、残等社会团体设立的法律援助工作站,法学院校设立的法律援助组织和一些民间组织和人士自发成立的纯粹的民间法律援助组织。这些民间组织虽然在性质、经费来源和受援对象等方面存在差异,但都对政府法律援助起到了一定程度的辅助作用。不过,不可否认的是,目前在社会组织参与提供法律援助方面仍然存在着行为不规范、缺乏有效管理和监督、经费严重短缺等问题,急需解决。

    来自我国第一家民间法律援助组织武汉大学社会弱者权利保护中心的代表也详细介绍了民间组织参与提供法律援助所取得的成就和积累的经验,用事实证明了社会组织参与提供法律援助的必要性及其对政府法律援助的积极辅助作用,同时也指出了目前社会组织参与法律援助中加社会组织参与提供法律援助研讨会所面临的诸如经费、协调机制、资源配置等方面的突出问题。

    (二)加拿大安大略省的混合法律援助体系

    加拿大专家介绍了加拿大安大略省社区法律诊所的发展历史和混合型法律援助体系,这种混合型法律援助体系既包括政府法律援助署及其派出办公室,又包括各民间性的社区法律诊所,既包括法律援助专职律师,又包括接受法律援助办公室指派办理法律援助事项的社会律师、值班律师,也包括在社区法律诊所工作的社会律师。加方专家关于安大略省社区法律诊所的特点,尤其是诊所的资金完全来源于政府这一点给与会代表留下了极为深刻的印象。

    (三)澳大利亚的两类民间法律援助机构

    根据澳大利亚专家的介绍,澳大利亚的民间法律援助机构依据受援对象的不同分为两类:一类是针对普通受援对象的社区法律中心,另一类是专门针对土著人的法律援助机构。澳方的专家还介绍了澳大利亚民间法律援助机构的一些最新发展,比如,政府希望通过限制援助案件类型和引入竞争机制等手段加强对民间法律援助机构的控制,这种控制可能会对民间法律组织的独立性产生一定的影响。

    (四)争议问题

    针对中、加、澳法律援助专家对各自国家民间组织参与提供法律援助的基本情况的介绍,与会代表围绕“民间法律援助组织受理案件的标准应如何控制”、“民间法律援助组织的成立是否需要政府部门审批”和“中国关于社会组织的概念和外国所称的NGO(nongovernment organization,非政府组织)和NPO(non-profit organization,非营利组织)之间有何区别”等问题展开了热烈的讨论。

    就民间法律援助组织受理案件的标准,有专家指出在民间组织经费有限的情况下可以选择有代表性的案件,代理诉讼一件,宣传教育一片,增强公民的法律意识和权利意识。这种主张实际上认为民间法律援助组织的重点不在于办理案件以补充政府法律援助力量和资源的不足,而在于致力于法制宣传教育。这与《法律援助条例》所设计的支持社会组织参与提供法律援助以弥补政府力量和资源的不足的初衷是有区别的。

    就民间法律援助组织的设立是否需要经过政府部门审批,大部分代表同意,为了规范民间组织参与提供法律援助,设立民间法律援助组织应该得到政府主管部门的审批或核准。

    此外,就中国关于社会组织的概念和外国所称的NGO和NPO之间的区别,有专家指出,由于中国的工、青、妇、残等社会团体提供法律援助的经费来源于国家财政,提供法律援助工作的人员也多是社团干部兼职,因此其所提供的法律援助与政府提供的法律援助实质上是很难区分的,但是从社会团体的性质上来说,工、青、妇、残等社会团体毕竟不是政府的职能机构,而是沟通政府和公民的桥梁,而且考虑到工、青、妇、残等社会团体在非政府法律援助中的比例很大,而在中国提供法律援助的真正的民间组织又很少,因此这类社会团体在参与提供法律援助中的作用不可忽视。至于“社会组织”这一名称主要是依据《法律援助条例》第八条的规定。也有学者认为,中国的工、青、妇、残等社会团体是政府组织的NGO(government organized NGO),是特殊的NGO,但是尽管它们不是真正的NGO,它们同政府机构毕竟是不同的。目前,在有些国家例如澳大利亚,政府开始逐步控制NGO,NGO与政府结合的趋势在加强,NGO的独立性在减弱,而在中国则呈现另一种趋势,那就是工、青、妇、残等社会团体同政府的关系在逐渐减弱。

    二、社会组织参与提供法律援助的政策及走向

    围绕这一议题,与会代表从“社会组织开展公益活动的发展与规范”和“社会组织参与提供法律援助的组织与规范”两个方面进行了发言和探讨。

    (一)社会组织开展公益活动的发展与规范

    在本部分的探讨中,理论界和实务界的代表分别从理论和实践的角度提出了各自的看法和观点。

    1.理论的视角

    来自中国社会科学院社会学研究所的专家重复了中国法律援助制度创立初期的一些观点,提出目前中国应当加强社区法律援助组织和充分利用律师事务所的资源,并且认为由政府直接提供法律援助是高成本的,因此在中国是应该由政府建立法律援助中心直接提供法律援助还是应该由政府以扶植社区法律诊所和利用律师事务所的方式提供法律援助是一个值得探讨的问题。这一观点由来自法律界和实务部门的代表们予以积极澄清,他们从公民权利保障需要的角度出发,论证了由政府直接提供法律援助有其不可替代的优越性,例如有些当事人认为政府更可靠,更愿意接受政府的法律援助,解释了政府设立法律援助中心组织实施法律援助的必要性和世界各国政府的通行做法,并说明了政府法律援助与政府扶持社会法律援助相互补充的必要性和必然性。不过,社会学领域的专家对于我们思考如何从整体上建构法律援助体系,以及如何更为有效和经济地发展法律援助无疑提供了一个新的视角。

    此外,也有学者从世界和中国法律援助的发展趋势入手,探讨了中国社会组织参与提供法律援助的必要性和可行性,并在此基础上,深入分析了社会组织参与提供法律援助所应处理好的几种关系,如专业性与群众性的关系,职业性与志愿性的关系,效率、效益与成本的关系;非营利性原则与有偿性服务的关系,以及政府引导与社会组织自主活动的关系等。其中,非营利性原则与有偿服务的关系引起了与会代表的普遍兴趣。有学者提出,营利性与非营利性的区别不在于是否收费,而在于是否对所得分红,因此,可以考虑民间非营利性组织通过其他营利渠道获得资金,然后再利用资金提供无偿的法律服务。也有代表认为可以采取成本收费的方法,向受援人收取办案的成本,只免除律师提供服务的费用。但有些代表则认为,民间组织提供法律援助只能是作为政府提供法律援助的补充,不能因为某个民间组织的生存发生问题就破除已经确立且经实践证明是正确的规则,而允许其收取任何费用。

    2.实践的视角

    来自法律援助最发达省份广东和部分纯民间组织的代表通过大量的调查研究数据和实证研究方法,得出结论:工、青、妇、残等社会团体由于受到专门法律人才、执业资格以及经费和强烈的政府管理色彩等方面的限制,其在提供法律援助方面的作用是非常有限的,因此现在是到了要对中国社会团体参与提供法律援助作出客观和冷静评估的时候了。这些代表还就工、青、妇、残等社会团体参与法律援助的具体模式提出了一些建设性意见。例如,有代表主张,社会团体参与法律援助采取的方式应当是社会团体的人员作为法律援助志愿者参与到法律援助中来,社会团体不宜直接提供法律援助,其以自身名义参与法律援助活动时实际上是指各政府部门和社会团体时间相互进行工作支持和配合的日常活动,提供支持和配合的部门不属于法律援助提供主体,道理正如这些社会团体也经常支持和配合公检法部门的工作,但他们自己不属于公检法部门也无须在这些社会团体内部或以这些社会团体名义单独成立一套类似的公检法机构一样。    (二)社会组织参与提供法律援助的组织和规范

    就这一问题,来自国务院法制办的专家分析了社会组织参与法律援助的制度空间、资金来源以及人力保障。在其发言的基础上,与会代表就新修订的《律师法》是否会允许律师在法律援助机构和社会组织中直接执业以专门提供法律援助这一问题进行了激烈的探讨。由于我国现行《律师法》规定,律师只能在律师事务所执业,因此在法律援助机构中提供法律援助的律师的身份一直是一个令人困扰的问题。就此,法制部门的专家指出,新修订的《律师法》已经考虑允许律师个人开业和承认公司律师,这些新变化都为律师在法律援助机构和社会组织中直接执业提供了某种借鉴,但是目前还没有十分明确的法律规定。

    加拿大和澳大利亚的专家在这一议题下,则主要论述了在外国的法律援助体系中,政府法律援助和民间法律援助各自的利弊及其合作的必要性以及构建这种合作关系的法律框架。外国专家们的分析使与会代表更进一步认识到政府法律援助与民间组织提供法律援助各自的利弊,更深入的了解了将两者有效结合的必要性,也使代表们认识到中国应当借鉴外国在这方面的经验,中国的政府和社会组织双方都应该以一种更加开放的态度和更加包容的心态去促进两者的有效结合。

    三、中国社会组织参与提供法律援助的理论和实践研究

    在这个议题下,与会专家从各自的实践和理性思考的角度,对社会组织参与法律援助的组织行为规范和实施行为规范进行了分析与展望,尤其是在立法取向、立法技术和制度框架等方面讨论较为深入而热烈,对一些基本问题形成了共识,同时也呈现出了对一些具体问题的多种意见,为今后的讨论拓展了一个很好的空间。

    (一)社会组织参与法律援助的组织行为规范1郾规范的必要性与立法取向

    与会专家对社会组织在整合社会资源、扩大法律援助的社会影响力方面的作用给予了一致的肯定,同时也认为社会组织参与法律援助仍然缺乏支持,尤其是来自政府的支持与规范。许多来自地方的代表从各地的实际情况出发,也认为迫切需要作为法律援助主管部门的司法部对这一问题作出规定,以推动社会组织更科学、高效地参与法律援助。

    关于政府法律援助与社会组织提供的法律援助的关系,与会代表们给予了高度的关注,认为这是今后需要规范的一个重要方面,关涉基本的规章立法取向问题。有专家分析了“小政府、大社会”的历史趋向,并由此认为政府与社会组织作为今后的公共服务的主要提供者,应进一步结合、互补和互动;为了达到这种良好的格局,在法律援助这一领域,政府应该更加开放,提供更多的支持,而社会组织本身则应进一步明确自身的定位,让有限的社会资源得到更充分的运用。多数与会者认同这一观点,并认为今后的相关规定应遵循这一社会发展规律。但在两者的具体关系上,与会代表中有不同的意见:部分专家认为应是一种相对平等的关系,政府支持、指导和管理,社会组织自律;而另一部分专家则认为应在保证政府法律援助的主导地位或强势状态,承认政府负有保障公民法律援助权利主要责任的前提下,来发展社会组织的法律援助。

    加拿大专家关于安大略省法律援助署与社区法律诊所以协议为基础的合作伙伴关系的介绍,作为一种现实而运行良好的模式,引起了中方与会代表的浓厚兴趣,许多专家都认为有重要的借鉴意义。2.立法技术与会专家还对今后的司法部规章为社会法

    律援助组织的行为确立规范的具体程度进行了讨论,并有不同的观点:部分代表认为只作原则性规定即可,充分保证社会组织运作的灵活性;而另一种意见则认为应尽可能地细致,以防社会组织不规范的行为破坏法律援助的声誉。3郾制度建议

    与会专家以小组讨论的形式从六个方面提出了具体的制度建议:

    (1)参与形式

    ①结合当前社会组织参与法律援助的不同性质,与会代表认为应以此为基础,继续鼓励多样化的参与形式;有建议提出可以借鉴加拿大安省的模式,政府以合同的形式来建立与社会法律援助组织的关系,或由政府购买社会组织的法律援助服务。

    ②还有代表提出了社会组织参与法律援助的名称问题,多数意见认为应予统一,且只要采用法律援助这一名称,则应遵守相应的规范,以确保法律援助的统一性,维护目前法律援助已经取得的成就和声誉。

    (2)设立社会法律援助组织的程序

    社会组织包括社会团体如果准备设立独立的社会法律援助组织是否需要审批,是代表们讨论的一个问题。部分代表认为须经审批,同时也有相当多的代表支持采取登记成立的意见,以尽量宽松的条件降低准入门槛。有代表提出,如果需审批,可按组织类型区分不同的设立条件,而赞成经登记成立即可的代表提出可以参照《法律援助条例》的设立标准。

    (3)从业人员资质、身份

    代表们均认为应确定从业人员的资质标准,而对于社会组织从业人员代理案件的身份问题,代表们认为还需要进一步讨论。

    (4)经费来源、管理和监督

    ①经费来源:目前各地的实践不尽相同,有个别地区的社会组织获得了政府的资金支持。代表们均支持经费来源的多元化;不少代表支持政府财政资金主要支持政府法律援助机构,而由基金会和各社会组织募集的社会资金则应主要支持社会组织的民间法律援助事业,不应由社会资金支持政府法律援助机构;许多代表则提出希望政府能更多地提供资助,并认为可以借鉴加拿大安省统一由政府设立的法律援助署资助社区诊所法律援助的模式。

    ②关于社会组织提供法律援助服务是否可

    以有偿的问题,争论较为激烈,支持有偿者的主要理由是社会组织现有资源有限且国外也存在社会组织有偿提供法律服务的先例;而反对者则认为应维护法律援助的统一性,避免不规范的行为。

    ③关于社会组织的法律援助经费的管理,有代表提出了可由政府法律援助机构协助进行监督和管理的建议。

    (5)章程与自治

有代表提出了应将服务对象、援助形式等作为社会法律援助组织章程的内容,且代表们一致认为应加强社会组织的自律和自治。

    (6)不良行为、法律责任与争端解决

    有代表提出应将擅自设立社会法律援助组织、提供有偿服务和服务质量无保证作为社会组织参与法律援助过程中的不良行为,并要求社会组织承担改正、给予赔偿以及依法取缔等相应的法律责任。而协商、调解和诉讼是建议的三种主要争端解决方式。

    (二)社会组织参与法律援助的实施行为规范

    1.一般意见

    关于实施行为规范,多数意见认为可采取灵活性规定,以鼓励各社会组织根据自身的资源、定位等因素来灵活运作。加拿大专家介绍的安省法律援助署(LAO)与社区法律诊所签署的谅解备忘录及其三个附件被认为是很好的借鉴,其中通过合同来约定社区诊所应具备的运作标准而不是为之规定具体制度的做法得到了许多代表的认可。此外也有代表建议参照现有的各社会团体和地方的立法。

    2.制度建议

    (1)事项范围

    代表们建议鼓励社会法律援助组织提供法律援助的事项范围应具有多样性,由各社会组织量力而行,合理地制定自身的事项范围,同时有代表建议社会组织的服务事项范围因受人员资质的限制应以非诉服务为主。

    (2)受援人资格代表们大多建议由各社会组织自定其提供法律援助服务的受援人的经济困难标准和受援对象。也有代表建议社会组织在办理政府法律援助机构交办、转办案件时应参照《法律援助条例》所规定的受援人资格。

    (3)程序标准

    代表们建议可由社会组织根据自身性质、范围、资金自定受案程序和标准,但受案程序和标准应当规范化,而且受案标准应当以经济贫困为前

提。

    (4)质量控制

    有代表提出可以从事前、事中和事后三个方面全程进行质量控制。事前应当制定服务质量标准,该标准可以参照收费案件的服务质量标准,案件办理过程中应当追踪监督,案件办理完成后还可以通过回访受援人、归档审查等方式进行事后监督。

    (5)实施方面的不良行为、法律责任和争议解决

    代表们认为目前缺乏不良行为的衡量标准,因此有必要制定相应的行为规范,对不良行为及其责任等相关问题进行制度化规范。

    此外,也有代表提出在社会组织自身能力建设及其与政府法律援助的协调机制方面还需要进一步讨论。

  四、结论

    通过两天的发言和讨论,与会代表对社会组织参与法律援助的必要性达成了更深层次的共识,通过加拿大和澳大利亚专家对国外社会组织参与提供法律援助情况的介绍,代表们普遍意识到有必要站在社会发展和变革的高度看待社会组织参与提供法律援助,无论是政府还是社会组织都应该以一种开放的姿态和包容的态度促进两者的进一步结合和融合。虽然就政府法律援助和社会组织参与提供法律援助两者结合的具体模式和方式,代表们仍未形成一致意见,但是外国现存的一些成功运作模式为中国提供了很好的启发和借鉴,拓宽了我们的视野和思路。

此外,会议的讨论也使政府部门的官员和专家看到了社会组织对政府鼓励和支持民间法律援助所寄予的期望,认识到了政府在支持鼓励民间法律援助方面的缺失,尤其是在制度化和规范化方面的不足。他们也表示要对政府如何鼓励支持社会组织参与提供法律援助以及如何进行规范的监督和管理做更深入的研究,并尽可能尽快地向主管部门提交相关的规范性文件草案,促进社会组织参与提供法律援助工作进一步发展。

  

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