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心系群众 扎实工作 努力推进法律援助事业不断发展
心系群众 扎实工作 努力推进法律援助事业不断发展
――各地开展法律援助工作的经验和体会

发布时间:2010-08-10 16:35:59我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  高贞

    国务院颁布《法律援助条例》(以下简称《条例》)后,各级政府依法落实法律援助责任,全国法律援助工作呈现加速发展的态势。据不完全统计,全国各地十年来共办理各类法律援助诉讼案件90万余件,受援人总数超过150万人,解答法律咨询超过600万人次,在保护司法人权、维护社会稳定、实现社会公平和正义等方面发挥了积极的作用。

  一、主要经验及做法

  法律援助工作始终面临着经费短缺、资源分布不平衡、法律援助需求量大、与各相关部门的工作机制不够协调等问题,各地在不断解决这些问题的过程中,探索出了丰富有效的经验和做法。

  法律援助制度在我国起步较晚,尽管《刑事诉讼法》、《律师法》涉及到法律援助,但都没有明确法律援助制度的性质和实施机制。各地司法行政部门本着“有作为才有地位”的工作思路,在没有经费、机构、人员的情况下,组织律师等法律服务人员义务办理了大量的法律援助案件,同时以各种不同的方式向党委政府宣传法律援助制度,黑龙江、河南、山东省的一些地方成立了以政府主要领导负责、各相关部门参加的法律援助委员会,协调解决法律援助工作面临的问题,推动法律援助立法和有关政策的出台。经过上下努力,从1999年开始,广东、浙江、山东等省(区、市)陆续颁布法律援助地方性法规和规章,2003年国务院颁布了《法律援助条例》,确立了我国法律援助制度的基本框架,为促进和规范法律援助工作提供了基本的法律依据。《条例》实施后,各级政府加大了工作力度,不少地方政府把法律援助工作纳入当地的“民心工程”或“为民办实事”项目,影响和制约法律援助事业发展的一些主要问题的解决取得了明显进展。截至2004年底,全国共设立法律援助机构3023个,92%的县区和99%的设区的市都设立了法律援助机构。江苏、浙江、湖南、山西、辽宁、山东、湖北、河南、内蒙古、甘肃等10个省(区)制定了法律援助经费管理办法,用制度保障各级政府为法律援助工作提供经费支持。2004年4月,重庆市委、市政府召开了全市法律援助工作表彰会,以市委市政府名义表彰了36个法律援助先进集体和先进个人,激发了广大法律援助工作参与者的工作热情,为法律援助工作的开展创造良好的社会氛围。

  (二)多方筹资,建立政府拨款和社会捐助相结合的法律援助经费保障机制

  各级政府财政是法律援助经费的主要来源。2003年全国法律援助经费总收入为1.5亿,比上一年增长50%;2004年为25731万元,比上一年增长49%,其中财政拨款21712.74万元,比上一年增长43%。长期以来,法律援助经费支出主要由县以上同级政府财政负担(即市财政只负责市一级的法律援助所需经费,而不负担其下辖的各县区的法律援助经费),由此出现许多经济欠发达的县区经费紧张,甚至根本无力支出法律援助经费的状况。为此,广东省率先建立了省级财政对贫困县区法律援助的转移支付制度,从2001年至2004年底,省财政向全省80个贫困县、山区县和城区提供了政法专项补助经费、法律援助专项转移资金共7025万元,有效缓解了困难县区法律援助经费紧张的问题。更为可贵的是,经济欠发达的贵州、宁夏、重庆省级财政,也从2004年开始设立了法律援助专项资金,支持贫困地区的法律援助工作。此外,在一些经济较发达的地方,如上海、江苏、山东、河南的一些地方,乡镇一级财政也将法律援助经费纳入预算,数额从2000元至1万元不等。中央财政在2005年的财政预算中已经列出5000万元作为法律援助专项经费,支持贫困地区开展法律援助工作。至此,我国法律援助以同级政府负担为主、上级政府重点扶持贫困地区的财政支持体系正在形成。

  我国是发展中国家,完全靠政府的力量解决法律援助经费问题远远不够,争取社会捐款也是一个重要的筹资渠道。1997年经国务院批准成立了中国法律援助基金会,广泛向社会募集资金,支持贫困地区的法律援助工作。《条例》实施以来,各级司法行政部门和中国法律援助基金会开展了丰富多彩的宣传筹资活动,特别是2003年司法部与中央文明办、综治办、全总、共青团中央、中央电视台等六个中央部门在全国开展了“为实现公平和正义-法律援助在中国”大型公益活动。中央国家机关和工会、共青团组织在其系统内部开展了各种形式的公益捐款活动。各地积极响应,举行了一系列的宣传和募捐活动,包括“法律援助一日帮”,义领“牡丹法律援助认同卡”等。目前,各地通过中国法律援助基金会向社会成功筹资逾1亿元,成为法律援助经费的重要补充。此外,还争取到外国各类民间组织,特别是一些外国基金会的大力支持,这些资金用于支持中外法律援助交流,帮助中西部地区培训人才和办理法律援助案件。

  (三)广泛合理调动资源,解决基层法律援助人员缺乏以及地区之间工作不平衡问题

  2004年司法部制定了《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》,要求各地在执行此办法过程中制定律师、基层法律服务工作者参与法律援助工作的具体措施。各省普遍规定每位律师每年义务办理法律援助案件1-3件,广东、山东、江苏、河南、福建等一半以上的省市组织活跃在乡镇、街道的基层法律服务工作者开展法律援助工作,有效解决基层人力不足的问题。多数地方动员引导工、青、妇等社会力量参与法律援助工作。目前,北京、上海、重庆、江苏、广东、山东、安徽等省与共青团组织共同建立法律援助志愿者队伍,已有29997名注册志愿者,有效弥补了地方法律援助人力的不足。

  福州等地探索由律师比较集中、经费相对充裕的城市向其下辖的基层、农村派出律师,支付一定的办案成本补贴,以支持基层的法律援助工作。宁夏进行试点,在没有律师的县(区),从邻近几个县选择一个律师事务所承包本县的法律援助案件,每年由本县的财政直接拨款到承包的律师事务所,此办法可在缺乏律师的边远贫困地区加以推广。

  (四)便民利民,让法律援助工作落到实处

  各地法律援助机构普遍实行公示制度,向社会公开法律援助机构办公地址和咨询电话,以及申请法律援助的范围、条件、程序。有条件的地方选择方便群众来往的地点办公,设立专门的接待室,如北京市所有的法律援助中心都在临街、醒目的位置挂上了标牌,14个法律援助中心还专门设置了无障碍通道。各地积极推动法律援助工作的网络化建设,努力推进法律援助向基层延伸,依托基层司法所和基层自治组织以及在工会、妇联、老龄委、残联、部队、监狱、劳教所、社会福利院等社会组织设立法律援助工作站,逐步建立了遍布城乡的法律援助工作网络,方便了困难群众就近寻求法律援助。北京、上海、青岛等地还设专门网站,公众能随时了解法律援助的信息,可以网上办理法律援助申请。一些地方通过推行法律援助申请指导制度、首问负责制、一次性告知制度等,保证困难群众申请法律援助及时方便快捷。上海取消原接待咨询午休时间,中午安排专人值班接待,12348专线电话咨询中一时难以接答的问题,实行电话预约服务。深圳市法律援助处坚持现场咨询365天在岗,法律援助短信24小时在线,让受援人“随时”“随地”获得法律援助服务。江苏一些地方为特困家庭提供家庭律师,青岛组织律师等法律服务人员进社区与困难家庭、敬老院等帮扶对象开展“结一个对子,助一户困难群众”的活动,无偿提供各种形式的法律服务。各地法律援助机构对一些行动不便的孤寡老人、残疾人,实行上门提供咨询、申请和办理法律援助等服务。

  (五)主动介入社会热点难点问题,为维护社会稳定发挥职能作用

  各地法律援助机构积极参与信访工作,派律师定期不定期到当地信访部门参与接待群众来访,引导涉法信访的群众通过法律程序解决问题,根据需要提供咨询、调解、代理等,许多老上访户、群体上访问题得以解决。不少地方反映,法律援助介入信访后,信访少了,申请法律援助多了。针对农民工权益保护问题,一些地方设立“外来施工人员法律援助工作站”、“咨询投诉站”,开展“民工讨薪特别行动”,30多个大中城市法律援助机构之间签订协作协议,建立为外来务工人员追讨工资协作网络,成功地为农民工追讨劳动报酬,取得了良好的社会效应。河南省法律援助中心会同省司法厅、省依法治省办公室编写了《农民进城务工法律知识问答》一书,印制11万册,免费发放至全省各行政村。深圳放宽对外来工的经济审查标准,对10人以上的劳动合同纠纷案件免于审查其经济收入状况,即予受理。

  各地法律援助机构通过办理一些受援人众多、涉及面广、社会影响较大的集团诉讼案件,如侵害农民利益的假种子案件、影响大众健康的“OK镜”、“空壳奶粉”等损害赔偿案、环境污染案件和重大群体工伤事故等,在保护困难群众的合法权益的同时,维护了社会稳定。

  (六)狠抓办案质量,为困难群众提供合格的法律援助

  法律援助案件的质量是法律援助事业的生命,保证困难群众获得的无偿法律服务不低于其他当事人获得法律服务的质量水平,关系到法律援助的宗旨和目的真正实现。随着《条例》的实施和法律援助工作的深入开展,保证法律援助案件的质量已经越来越成为各级党政部门和社会公众关注的焦点,因此,近几年来各级司法行政机关和法律援助机构积极探索建立有效的监督机制,确保法律援助办案质量。

  一是规范受理,严格审查,把好立案受案关口,以保证有限的资源用于最需要援助的公民。

  二是完善案件指派制度,做到科学分案,指派到位,保证法律援助办案人员的专业水准和执业能力。如北京市针对本市律师事务所分工较细,客观上可能形成指派案件与承办律师专业不相符,影响办案质量的问题,探索建立各类法律援助律师志愿队伍,即妇女、未成年人、残疾人、刑事法律援助等专业的律师志愿团,有针对性地进行指派,以保证办案质量。山西黄河律师事务所规定只有执业三年以上的律师才有资格单独办理法律援助案件。

  三是探索建立指导办理重大疑难案件的机制。各法律援助机构、律师事务所普遍建立了对重大疑难案件的集体讨论制度。山西省成立了由法学专家、资深律师和有关职能部门的专业人员组成的省、市两级法律援助业务指导委员会,对疑难复杂的法律援助案件以及法律援助业务中的重大事项进行研究论证。江苏盐城市成立法律援助案件专家顾问组,负责对疑难案件研究提出指导意见,参与法律援助业务培训和检查工作,协助对办案质量进行评查。

  四是采取各种有效办法,监督法律援助案件的办理。比如建立服务质量跟踪反馈制度、开庭旁听、结案评估和案件抽查等,并将办案质量和发放办案补贴挂起钩来。通过公开投诉电话等形式建立质量投诉监督制度,畅通受援人监督投诉渠道;通过向受援人、公、检、法等部门发放法律援助意见反馈卡等方式,将法律援助人员的执业情况置于当事人和相关部门的监督之下。焦作市从人大代表、社区中聘请监督员,每个受援人可得到监督员电话,直接找监督员反映问题。

  五是开展经常性的业务培训,提高法律援助办案人员的执业水平。几年来,司法部和各省、区、市司法行政部门每年举办若干期法律援助人员培训班,围绕几类典型的法律援助案件,如刑事辩护、妇女、未成年人和农民工权益保护、劳资纠纷、人身伤害赔偿等,由法学专家、经验丰富的法官、资深律师等授课,讲解法律知识和办案技巧,培养了一批擅长办理法律援助案件的专业人员。

  (七)加大宣协调力度,营造良好的法律援助大环境

  十年来,全国各地通过形式多样的宣传活动,法律援助逐渐为公众所了解、受到党政领导的重视,成为全社会关注的热点。江苏的“法律援助环省行”、黑龙江的“法律援助龙江行”、北京、河南、浙江开展评选“十大法律援助精品案件”等宣传活动,对本省工作起到了十分重要的推动作用。《条例》颁布后,从中央到地方,通过媒体报道、举办咨询、讲座、散发材料等多种途径,开展“为了公平和正义—法律援助在中国”的大型公益活动,广泛深入地宣传了法律援助制度。去年,由广东省委宣传部、广东省依法治省工作领导小组办公室、广东省政府法制办公室、广东省司法厅、南方日报社、广东电视台联合主办了“实现社会公平和正义———法律援助论坛”及群众论坛。省委有关领导担任论坛组委会主任,省人大、政协、政府各部门、法院、检察院、社会团体和高等院校35家单位近300人参加了“保障困难群众合法权益,实现社会公平和正义”的主题论坛。同时,在位于市中心的人民公园举行了形式生动活泼的群众论坛暨大型咨询活动。政府职能部门、政法部门通过这次论坛对各自在法律援助工作中的位置和作用有了全面的认识,群众对论坛与法律咨询相结合的宣传方式表示欢迎。

  通过广泛宣传和协调,目前,法律援助工作有了一个比较好的外部环境,2004年9月,司法部、财政部、民政部等九部门联合下发了《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》(以下简称《意见》),解决了法律援助在劳动仲裁、国土资源、建设、卫生、工商、档案管理等部门调查取证得到配合支持的问题,司法部即将与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台民事、刑事法律援助规定,建立法律援助与司法部门工作的衔接机制。

  二、几点体会

  总结十年的工作,我们对做好法律援助工作有以下体会:

  第一,政府重视是做好法律援助工作的关键。法律援助制度的建立和实施,得益于国家经济社会的发展和法治目标的确立,依赖于政府将“执政为民”理念付诸实践。各地经验表明,凡是政府重视的地方,法律援助工作就发展得快,实施法律援助制度关键是推动政府责任的落实。各级人大、政协在检查督促政府落实法律援助责任方面发挥了重要作用。

  第二,律师等法律服务工作者积极参与是法律援助工作顺利发展的保证。广大律师无偿履行法律援助义务,成为法律援助制度早期发展的重要支柱,特别是经济欠发达地区,有的律师在没有任何办案补贴的情况下,一年办理十几件法律援助案件。律师中的许多优秀分子,放弃了作为社会执业律师获得丰厚报酬的机会,专职从事法律援助工作,成为法律援助制度创建的中坚力量。十年来涌现了像重庆的胡光明、湖北的王林等法律援助系统的英雄人物、全国劳模。正是律师等法律服务工作者长期不懈的坚定支持,法律援助事业才得以稳定发展。

  第三,社会各界支持是法律援助工作持续发展的基础。法律援助工作关系到困难群众的权利保护,涉及社会的方方面面,只有得到司法部门、政府各职能部门以及社会各界的支持,才能推动法律援助事业不断向前发展。我国建立实施法律援助制度以来,社会各界积极支持、无私奉献,为法律援助制度的建设和完善做出了重要贡献。

  第四,群众的需要和认可是法律援助制度保持生命力的根本动力。法律援助的对象是困难群众,只有群众普遍了解并运用法律援助,这项制度才有存在的基础。如果群众信访不信法,或者认为只有有钱才能打赢官司,法律援助将无用武之地。因此,我们将不断提高法律援助的公众知晓率,不断提高法律援助的工作效率和质量,让群众信赖,让群众满意。

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