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论人本观对政府法律援助决策的影响
论人本观对政府法律援助决策的影响

发布时间:2010-08-10 16:34:18我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  作者:司法部法律援助中心业务指导处处长 高贞

    党的十六届三中全会把坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展,作为党的工作的总体要求和发展目标提了出来,以此为标志,“以人为本”已经成为国家的基本价值观,所追求的目标是建设并完善一个充分尊重和实现人的价值、尊严和自由的和谐社会。“以人为本”的社会,实质上是一个真正的“公民社会”,其基本特征就是公民的权利和自由得到充分保障,尤其是那些没有金钱、没有地位、没有权力以及没有知识和能力的处于社会最底层的人,也都能够拥有和其他公民乃至政府在法律面前完全平等的自由和权利。从这个意义上讲,法律援助制度当算是人本社会的不可或缺的一项重要制度,通过向社会中的贫者、弱者提供法律服务,帮助他们平等地实现自己的合法权利,可以说是最集中最直接地体现了“以人为本”的基本理念,因此,在建立和完善法律援助制度中,特别是政府在进行法律援助的决策中贯穿以人为本的理念具有更加特殊的价值和意义。

  一、人本观对政府法律援助决策理念的影响

  理论是实践的先导,有什么样决策理念决定了与之相对应的决策内容。因此,人本观对政府法律援助决策的影响首先体现在决策理念方面。贯穿人本观的法律援助决策理念的确立,意味着政府在进行法律援助决策时始终把握“以人为本”的价值取向,把“以人为本”作为最根本的原则加以遵循。在笔者看来,体现人本精神的政府法律援助决策理念主要包括以下内容:

  第一,法律援助是公民的权利,是政府的责任,远非一般意义上的公益事业,更不是政府或某些个人对贫穷者的恩赐。以政府为责任主体的现代法律援助制度最早建立于西方资本主义国家,旨在实现平等、法治、人权等人本主义的基本原则。西方学者认为,确立政府法律援助责任,其依据来源于四个方面:一是法治原则的要求。法治原则要求保证人人平等地获得法律的保护,从而导致政府有义务为个人了解法律和获得法律的保护提供必要的财力。二是公民有要求公正审讯的权利。英国最早以法律的形式规定公民有要求公正审讯、获得律师帮助权利(1495年),法国、德国在19世纪70年代确认了相似的法定权利。20世纪以来,英联邦的大多数成员国和大多数欧洲国家在宪法中或者通过成文法规定了法律援助权。此外,在《公民权利和政治权利国际公约》(ICCPR)、《欧洲人权公约》、《美洲国家组织宪章》、《儿童权利公约》、《联合国关于律师作用的基本原则》等国际公约和地区性文件中,规定了为穷人提供国家资助的律师是国家的义务。三是公民享有平等的权利。任何一个实行民主宪政的国家的宪法都规定了公民享有“法律的平等保护权”或明确规定“法律面前人人平等”,由此推出政府有义务为所有公民提供平等的司法保护。实现平等一直是法律援助的目标。四是公民有获得与经济和社会权利相联系的有效补救的权利。《世界人权宣言》阐明人人都有权享受为维持其自身及家属的健康和福利所需要的生活水准,包括衣、食、住、医疗和必要的社会服务。同时认为,如果穷人没有一项可供行使的获得有效补救的权利,即当穷人这些经济和社会权利受到侵犯时的法律需求得不到满足、无法获得司法程序上的公正权利,那么对他来说,这些经济和社会权利都将是毫无意义的。基于以上理念,目前,不仅西方发达国家,绝大多数国家都建立了自己的法律援助制度,认同实施法律援助制度是政府的基本义务。我国于1994年初开始探索实施法律援助制度,至2003年7月21日经国务院总理签署颁布《法律援助条例》,才算建立了真正意义上的现代法律援助制度,实现了法律援助由律师的慈善行为到政府的责任转变。但实践中仍然存在法律援助是公益事业,是好事善事,政府有钱多办、钱少少办、无钱不办的观念,这些观念直接影响到政府的法律援助决策。

  第二,法律援助不仅仅是保障贫穷公民的诉讼权利,而且以实现其实体上平等权利为根本目的。随着经济社会的发展,平等、人权观念的内容不断变化,法治国家的法律援助观念和内容也在做相应的调整。普遍的规律是,从最初的优先保证刑事被告人的法律援助权利,发展到更为广泛的民事事项的援助;由实现程序公正的目标,发展到以保障穷人实现实质上的平等为目标;从注重比较狭窄的诉讼领域的法律援助发展到更加广泛的非诉讼领域的法律帮助。20世纪60年代,西方各国民权运动十分活跃,强调国家有义务来维护公民权利,与此相适应,法律援助在更广泛的领域发挥作用。美国政府推出“向贫穷宣战”计划,作为其中的一个重要内容,法律援助的目标不限于向不付费的当事人提供一般的帮助,而是关注穷人“未满足的需要”,包括住房、安全、家庭和债务等,致力于消灭贫穷。到70年代初,这种新的社会公正的观念导致了“获得现代司法程序上的公正”的运动,不但要求进行法律咨询和法庭上的代理,而且要求使公民得到法律信息、受到法律教育、进行法律改革等,旨在帮助穷人达到实质性的平等。这一观念的确立对于法律援助决策具有十分重要的意义,它不同于任何以功利性的社会管理、或以制度设计为目的建立法律援助制度的理念,法律援助不是简单地被看成是维护社会公平和稳定的工具,而是真正保护贫穷者的自由和权利。

  第三,保障困难公民获得法律援助的权利与现代民主社会发展的目标相联系,任何以经济发展状况所限为由阻碍法律援助制度发展的观念都与人本观相悖。人本社会中社会发展的基本价值观是公平和正义。换言之,实现公平和正义应当成为政府制定政策的出发点,并始终贯穿整个公共政策制定过程中。在不断实现社会发展目标的过程中,法律援助制度得以丰富和发展。最早作为国家强制性义务的是保障刑事诉讼中的贫穷被告人获得法律援助的权利,以实现刑事审判的公正。公正要求国家为每一个面临着监禁的实际可能的贫困被告人提供辩护律师,且不顾及财政上的考虑。这一观念得到多数国家的认同。普遍认为公民在民事案件中有获得律师帮助的宪法权利的观念,最早来源于著名的Airey诉爱尔兰政府一案。1979年欧洲人权法院在审理一位贫穷的爱尔兰妇女诉爱尔兰政府一案中,对《欧洲人权公约》有关公正审判的保障条款作出的解释,要求成员国政府为贫穷的民事诉讼当事人指定免费律师,强调政府负有保证没有任何一个公民因为请不起律师而无法享有司法平等权利的义务,并且认为为了保障公民实现司法平等权利,政府应当采取一些主动行为而非保持消极被动的不作为状态。与此观念相联系,一些国家对于法律援助经费的开支采取上不封顶的开放式财政预算政策。一些相反的观念则认为法律援助制度的建立与发展完全取决于社会的经济发展状况,似乎在经济落后的地方政府有理由拒绝向贫困的公民提供法律援助。这种观点显然不是辩证的而是过于片面地绝对地强调经济发展对社会发展的影响。科学的发展观认为,当社会的经济水平发展到一定程度的时候,政府首要考虑的是实现与经济发展相协调的以人为中心的社会全面的发展。

  二、我国各级政府的法律援助决策中如何体现人本观

  政府的法律援助决策,主要包括法律援助制度设计和财政投入计划的制定。制度设计的内容涉及到法律援助制度目标的确定、法律援助的对象标准和范围设定、法律援助机构的设置、法律援助提供模式的选择等。在法律援助决策中坚持以人为本,就是要在明确体现人本精神的法律援助决策理念指导下,以困难公民的法律援助需求为出发点,以有效保护援助对象的利益为最终目的,调动一切可用资源,构建科学高效便捷的法律援助体系。

  (一)法律援助制度目标的确定

  法律援助制度目标的确定,是政府法律援助决策中最为重要的内容,直接关系到法律援助对象、范围、机构和提供模式等的设定,以及经费的投入程度。因此,在确定法律援助制度目标时要准确把握人本观的核心。坚持马克思主义的人本观,关键是要把握社会的发展最终目的是为了人的自由而全面发展。也就是说,我们在经济社会发展和管理中强调以人为本,不仅仅是为了调动人们的积极性,更重要的是为了关心人、尊重人、解放人、发展人。

  笔者认为,以马克思主义人本观为指导,我国法律援助制度的目标应当确定为:国家保障每一个需要法律援助的公民获得有效的法律帮助。这一目标包含三个基本内涵:一是法律援助的对象是需要法律帮助靠自身能力又无法获得帮助的公民;二是法律援助对受援人提供的是有效的帮助;三是国家(或政府)应当采取积极措施保障法律援助制度的实施。该目标围绕需要法律援助的公民个人而确立,体现的是以人为本,区别于那些为管理而管理、功利的、形式主义的观念。后者往往把法律援助制度看成是形象工程,以展示法治的健全,表现为满足于建立一个名义上的制度,不去考察法律援助的需求量,也不管提供帮助的实际效果;注重法律程序上的完备,不考虑被帮助对象的实体权利的保护;以优先考虑经济发展为由,对公民的法律援助需求处于消极应付状态等等。

  我国现行《法律援助条例》(以下简称《条例》)第一条规定:“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务,促进和规范法律援助工作,制定本条例。”这条规定并未直截了当把法律援助目标确定为“需要法律援助的人”提供服务,结合《条例》其他条款的规定来理解,这里“经济困难的公民”只能解释为符合各省级地方政府规定的经济困难标准的公民,还不能等同于“无力支付法律服务费的公民”,而二者是否同一,取决于地方政府对经济困难标准的设定。目前,我国绝大多数省级政府规定的经济困难标准普遍比较低,这样一来,实际中存在一些不符合经济困难标准,却又无力支付法律服务费用的公民,他们被排除在法律援助对象之外。从这个角度讲,《条例》对法律援助目标的确定比较谨慎,甚至是不够理想的,因为它更多地体现了对社会的经济发展状况以及政府财政承担能力的顾虑,相对较少地考虑公民对法律援助的实际需求。如何确立一个既符合人本观要求又能够与经济社会发展相协调的法律援助制度目标是政府决策中应当充分考虑的问题。

  (二)法律援助对象标准和范围的设定

  政府法律援助目标的确定决定了法律援助的对象和范围的设定。就法律援助范围而言,由于我国法律援助起步于落实《刑事诉讼法》和《律师法》的有关规定,以保障司法人权、促进司法公正、维护社会稳定为目的,注重诉讼,特别是重视刑事辩护领域的法律援助是一大特点。在《条例》颁布以前各地在法律援助经费不足的情况下,优先保障法院刑事指定辩护的落实,一些地方甚至长期不办民事案件。《条例》的规定也体现了优先保护刑事诉讼被告人的法律援助权利的精神,规定了刑事诉讼领域的各个阶段,犯罪嫌疑人和被告人、被害人都可以通过申请或指定获得法律援助。对刑事案件的优先照顾,在其他国家也是相类似的情形。特别是在法律援助制度建立的早期,主流的观点是,在刑事法律事项中,面对的是强大的国家权力,个人的自由、生命处于危险之中,因而刑事事项中的法律代理是十分重要的。相对而言,我国《条例》对民事事项规定的范围就比较狭窄。尽管各省级地方政府被授权可以对《条例》规定的民事法律援助范围作补充规定,但实践中许多地方依然按《条例》规定的范围执行,不敢或不愿扩大范围。

  关于法律援助对象的确定,我国各级政府的决策可以说是比较保守的,很大程度上未能体现以人为本的理念。从目前各省级地方政府制定经济困难标准的情况看,除了广东、福建两省的几个城市外,包括北京、上海在内的绝大多数省、市人民政府规定的标准是,参照当地政府规定的居民最低生活保障标准执行。这种确定经济困难标准的方式,明显反映出政府更多地顾虑到财政上的负担,而较少地考虑公民实际需要,苛刻地以经济困难标准控制法律援助发生量。从其他国家的情况来看,法律援助的经济困难标准是单独制定的,一般来说,法律援助的经济困难标准远远高于最低贫困保障标准,还有的国家(如瑞典),收入测试采用不稳定的比例,即是否符合经济困难标准,取决于你的收入及案件所需费用的比。由于我们各地目前掌握的经济困难标准较低,加上民事法律援助范围的狭窄,很多地方的法律援助机构在执行中发现,一方面符合条件的公民和案件很少,以至于原本就十分有限的法律援助经费用不出去,另一方面,大量需要法律援助的公民又不符合条件,被排斥在这个体系之外。于是,法律援助机构不得不通过采取灵活掌握标准的办法来协调这一矛盾,由此带来的弊端是不言而喻的。

  (三)法律援助机构的设置

  法律援助机构的设置一直以来是决策部门论证的焦点问题,《条例》最终确定为由“直辖市、设区的市和县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构”。这条规定可以说是基本切合实际情况,也体现了人本观的要求,但是各级政府具体落实这个规定却并不容易,表现为一些地方该设机构的不设,或者没有必要的地方盲目设立机构。

  根据需要设立法律援助机构,包括以下含义:首先要考虑困难群众申请法律援助的实际需要。在一些国家,对法律援助机构的数量和布局采取了量化的办法,比如荷兰,政府要求保证申请人1小时内能到达最近的一个法律援助机构,或5公里内就应该可以有一个机构受理申请。因此,司法部就在50个地区建立法律援助办公室,这样,除了几个北海的岛屿外,任何人都可以在一小时的行程之内到达最近一个法律援助局。在我国,根据《条例》规定,直辖市、设区的市设有法律援助机构,其下辖的县(区)同样也可以设立法律援助机构。每个区(县)都设立法律援助机构自然是方便了居民就近申请,但也并非都是实际的需要。比如在直辖市的几个城区相对集中、或一些设区的市所辖县(区)少、辖区范围小、人口集中,在市里设有法律援助机构,其组织实施能力完全可以幅射到邻近的辖区,老百姓申请也方便,就不一定要在区一级设立法律援助机构。目前,我国几个直辖市基本上是市里有法律援助中心,各区(县)也设法律援助中心。分灶吃饭的财政体制是形成这种格局的主要原因,如果不设法律援助机构,就无法实现县(区)一级财政对法律援助经费的投入。另外,一些偏远农村(特别是西部地区),地广人稀,法律援助需求不集中,加之地方政府财政极其困难、法律专业人员稀缺,这类地区就没有必要设立法律援助机构。可以根据各地的具体情况,由邻近的几个县合设一个法律援助机构,也可由所属的设区的市法律援助机构统一调配、使用法律援助资源,还可以仿照西方国家的一些做法,派出专职人员巡回办案,等等。其次,要考虑需要法律援助的特殊人群相对集中的因素。鼓励有条件的地方成立适应特殊法律援助对象需要的专门的法律援助服务机构。可以预见,随着法律援助制度的不断发展和完善,一些专业性强的专门性的法律援助机构会出现并逐步增多,以满足不同层次的困难群众的不同方面的法律援助需求,比如专门提供刑事辩护的服务机构或者专门为妇女、未成年人提供法律援助的机构。

  (四)法律援助提供模式的选择

  《条例》总结了我国法律援助制度实施以来的经验,也借鉴了国外的有益做法,规定了我国法律援助提供模式为以社会执业律师为主,法律援助机构工作人员、社会组织人员为补充的混合式提供模式。一般来讲,政府对法律援助模式的选择,主要考虑低成本、高效率、保证办案质量等因素,还与一国法律服务业的传统有紧密关系。我国各地在选择法律援助模式上情况有所不同,少数地方是以社会执业律师为主提供法律援助,如北京、上海。也有少数地方是以法律援助机构专职人员为主提供法律援助,如吉林、河南的部分地区。其他大多数地方是由社会律师与法律援助机构专职人员共同承担法律援助案件。

  在模式的选择上也存在一个贯彻“以人为本”理念的问题。如果仅以省钱为标准,就我国目前的情况,强调律师履行法律援助义务,政府只给予少量的办案补贴,当然运用社会律师更省钱。但是如果从追求办案的效果,有效维护受援人权益的角度,适当扩大专职人员的办案量是有益无害的。因为法律援助机构的专职律师在承办法律援助案件中具有自身的优势:一是专职律师能够更加主动地投入到法律援助工作中。二是专职律师办理同类案件积累了丰富的经验,专业性更强,办案效率更高。三是在个案办理上,专职律师倾向于追求更好的结果。正因如此,多数地方政府比较注重加强法律援助机构及专职队伍建设。当然,法律援助提供模式的选定要综合考虑各方面因素,其中当地的法律服务人员结构状况起着关键性的作用。社会律师比较集中的地方就应当充分发挥他们的作用,在律师相对少的地方则要考虑专职人员多办些案件。总之,中外法律援助工作的经验都表明,采取社会律师和专职律师相结合的混合式提供模式是最为有利的,除了能够避免任何一个单一模式带来的弊端之外,还可以满足不同案件不同受援人对不同的专业人员的需要,甚至可以促进社会律师和专职律师两者的健康竞争提高法律援助服务的质量和成本效益。

  (五)法律援助经费的财政预算

  政府实施法律援助制度的一个核心问题就是决定财政投入的程度。《条例》规定县以上人民政府应当为法律援助提供财政支持,但并未明确财政支持的具体方式。为了解决各级地方政府将法律援助经费纳入财政预算问题,司法部经协商,与民政部、财政部等九部门联合下发了《关于贯彻落实<法律援助条例>切实解决困难群众打官司难问题的意见》(以下简称《意见》),《意见》明确规定:各级人民政府要按照《条例》的规定,根据本行政区域的经济发展水平及财力状况,将每年法律援助所需要的经费数额,逐步纳入年度财政预算。另外,鉴于一些贫困地区本级财政困难,难以提供本地法律援助工作所需经费,为了保证《条例》在全国范围内统一实施,《意见》规定,省级财政部门应设立法律援助专项经费,对本行政区域内的贫困地区予以补助;中央财政根据财力可能积极支持贫困地区开展法律援助工作。《条例》和《意见》对法律援助政府投入都作出了明确的政策要求。但是,实践中许多贫困地方政府未对法律援助经费给予固定投入,或者数量很少。河北、江西、云南、广西等省区超过半数以上的县区没有将法律援助经费纳入预算,湖北、海南等省有约一半的县区未列入预算,即便是在经济发达的广东省,仍有34%的县(区)未纳入预算。目前仅有广东、贵州建立了法律援助专项资金,用于支持贫困县区的法律援助工作,绝大多数省区市,以及中央人民政府还没有建立起法律援助转移支付的资金。

  各级人民政府财政对法律援助的投入不理想,固然有财政困难的因素,但笔者认为,一个不可忽视的问题仍然是各级人民政府不够重视法律援助工作。尽管“以人为本”的理念已为大家所熟知,但是,在政府的公共政策制定中,“以人为本”还仅仅停留在一种概念上,从概念到具体落实还有很长的路要走。“效率优先、兼顾公平”还是主流观点,甚至是政府决策的依据。许多政府官员整天忙于经济建设,不是搞引资,就是搞项目,政府的责任是什么还有待明确。应当明确,市场经济中,效率问题在根本上只能由市场解决,政府将效率放在优先目标是一种错位,而政府的首要目标就是确保公平和秩序,为此应当加大对公平问题的关注,并通过政府的转移支付手段来保证公平的实现。具体来讲,各级政府对法律援助的投入应当有一个适当的比例,以达到一个最低经费保障限度,并实现法律援助与社会、经济发展相协调。

  三、完善以人为本的法律援助制度的若干建议

  综上所述,笔者认为,按照“以人为本”理念的要求,我国各级政府的法律援助决策中的某些方面需要加以调整,首先要明确法律援助的目标是,国家保障需要法律援助的公民获得有效的法律帮助。围绕此目标,有条件的地方适当放宽法律援助的范围、提高经济困难标准,以降低法律援助门槛;科学合理设置法律援助机构;合理调配法律援助资源;加大财政投入;提高法律援助的工作质量,等等。显然,由根据政府的财力转变到根据公民的实际需要来确定法律援助目标,不是简单的几句话能够完成的,需要各级政府不断更新观念,变消极被动为积极主动,在现有的经济发展水平基础上,针对法律援助政策调整后所带来的更加严峻的资源紧张和管理落后两大难题,切实找出新的办法做出更大的努力,保证符合人本观要求的新的法律援助政策得以全面落实。

  (一)多方扩大法律援助资源

  能否建立以人为本的法律援助体系,首要解决的是资源问题。即便政府加大了财政投入力度,仅靠各级政府的财政拨款,不可能完全实现保证所有需要法律援助的公民都获得有效帮助的目标。因此,除了逐步增加财政拨款外,还应当开辟其他筹款渠道。《条例》规定除政府财政拨款外,还鼓励社会捐款。目前社会捐助的款项在法律援助经费中占有一定比例,但远远不能解决实际所需。借鉴国外经验,笔者认为可以考虑增加以下几个资源渠道:

  1.广泛应用由非受援的败诉方承担法律援助费用的作法。根据有关资料,目前,无论是大陆法系还是英美法系,多数国家都规定,在民事案件中,如果受援方胜诉,非受援的败诉一方应当承担法律援助的费用,或者直接交给承办律师,

  或者交给法律援助机构,由法律援助机构补贴给承办律师。我国也有类似的规定,但实践中几乎没有得到执行。原因是一些法官认为此规定没有法律依据,在他们看来,既然法律援助是政府的义务,就应由政府来出钱,而不应转嫁给对方当事人。笔者认为,政府应当履行法律援助责任,并不等于政府要承担全部的法律援助经费,而拒绝其他合理的可能的来源。政府并非法律援助经费的唯一承担者,这在多数国家都是一致的。有些国家规定了当事人分担费用、律师信托基金利息收入、当事人胜诉后获得赔偿中返还、败诉方承担以及其他渠道的筹资方式,中国也免不了要作出同样的选择,毕竟政府财力不可能完全满足全社会的法律援助需求。既然国家拨款只是法律援助总经费中的一部分,那么,国家出资部分就不可能用在每个个案上,进一步说,如果某件个案的律师费能够通过其他渠道获得,自然就省掉了从国家拨款的部分中去支出,而国家拨款就可以更多地用于刑事法律援助案件和少数的受援方败诉的案件中。另外,虽然我国民法通则中并未明确规定律师费应当由败诉方承担,但民法通则中确立了在司法审判中应当遵循的“公平原则”,诉讼因败诉被告而引起,律师费是在诉讼中所支出,律师费应当计入原告方的实际损失中,因此,由败诉方承担律师费是符合公平原则的。实际上,司法实践中已有不少此类判例。如果这种方式能够广泛运用起来,民事法律援助的办案费用就可望基本解决。

  2.启用由受援人分担部分法律援助费用的作法。即把那些有一定支付能力的人也纳入援助的范围,根据他们的经济状况确定由他们支付一定量的法律援助费用。因为实践中这部分人虽然不是完全付不起法律服务费,但以他们的经济能力也无法获得法律帮助,他们实际上也是法律援助的需求者。这种方式在许多国家被采用。《条例》颁布之前,曾长时间探讨过是否确立该制度,但最终被否定,并在《条例》中明确:法律援助为无偿法律服务。原因是立法部门担心法律援助机构借分担费用之名乱收费。这种担心也不无道理,分担费用制度涉及到非常复杂的管理制度和操作程序,我国法律援助工作开展时间不长,管理部门还缺乏足够的管理经验,加上国家相配套的管理制度也未建立起来,执行不好有可能出现消极后果,甚至影响到公众对法律援助的误解。但是,因为担心管理方面的问题而把一大批应当援助的人拒之门外,未免有因噎废食之嫌。如果这条渠道畅通了,法律援助对象的覆盖面将大大拓宽,做到使需要援助的人都获得必要的法律帮助。

  3.启用由法律援助机构先行垫付法律援助费用,由受援人从胜诉后获得的收益中偿付或以分期付款的形式偿付。这也是其他一些国家的实际做法,我们也不妨学习借鉴。以上方式的选择是基于一个对法律援助的基本认识,就是,从贫困公民的实际需要出发,法律援助旨在保证那些无能力(包括全部或部分无能力)支付法律服务费用的困难公民获得法律帮助。

  (二)降低法律援助成本,提高工作效率

  开源与节流总是相伴而行。要完成上述法律援助目标,除了扩大法律援助资源外,还要从降低成本、提高效率去找出路。

  1.运用不同层次的法律援助人力资源,以降低法律援助成本。在城市社区和农村乡镇,大力发挥基层法律服务工作者的作用,组织他们办理民事非诉讼案件,解决基层群众的法律问题。组织法律援助志愿者队伍,开展法律咨询、法制教育等活动,指导群众自己解决纠纷。发挥高校法律系学生、工、青、妇、残等社会组织人员积极开展与他们能力相适应的法律援助服务。

  2.开展不同形式的法律援助,提高法律援助效率,扩大法律援助效果。探索建立律师值班制度,在法院等法律援助对象集中的地方提供值班律师,保证申请法律援助的人有时间获得更多的法律咨询和得到最低限度的法律意见。广泛开展调解等非诉讼代理解决纠纷,以降低办案成本。选择办理有一定代表性的个案,总结个案成功的经验和规律,带动同一类的案件的解决。法律援助机构通过咨询活动(包括电话咨询)、印发宣传册、向公众进行法制教育、提供指导性意见等等,使更多的人能够运用法律保护自己。法律援助机构还可以利用自身优势,对跨省市的案件,通过各法律援助机构之间建立异地协作机制,节省办案成本,提高办案效率。在办理疑难复杂的个案中,法律援助机构与妇联、工会、残联、消协、未成年人保护机构等组织联手,综合各部门的优势,推动案件的尽快解决,使受援人的权益得到最好的维护。此外,通过提供与法律援助相联系的更为广泛的服务,全面改善困难群众生活环境。

  3.发挥各政府职能部门和司法部门的作用,减少法律援助的需求,以降低法律援助的成本。各政府职能部门也要担负起向公众提供相应的政策和法律咨询,以减少不必要的纠纷。政府各职能部门都是本职能范围内的政策的制定者和执行者,在公众遇到相关政策和法律问题,通过这些部门的提供咨询意见、指导协调解决具体问题,就可以减少一些法律援助需求。另外,法院通过对一些简易案件简化程序的方法,也可以起到减少法律援助需求的效果。

  从前面的分析可以看出,法律援助管理能力的高低对政府的决策起到重要的制约作用,同时,政府的决策一旦出台,需要管理部门去实施。法律援助管理部门只有不断提高管理能力,并将以人为本的理念贯彻到具体的管理行为中,才能建立一个让困难公民、律师界、公众、乃至政府本身都抱有充分信心的法律援助管理体系,全面实现政府的法律援助目标。

  一是要严格管理法律援助经费。科学制定并严格执行法律援助经费管理制度,无论是政府财政拨款,不是社会捐助,或其他可能的资金来源,都要纳入统一的管理中,严禁挪用、滥用法律援助经费,本着低成本高效率高效益的原则,确保在有限的可能的资金范围内,提供与法律援助目标相一致的法律援助服务。

  二是要合理调配法律援助资源。科学合理调配法律援助资源,整合社会各方力量,以扩大整体的法律援助覆盖面。平衡不同地区的法律援助资源需求,推动法律援助协调全面发展。

  三是要有效协调与相关部门的关系。建立与相关部门的工作衔接机制,畅通法律援助工作渠道,共同降低成本,提高工作效率,优化工作成果,使接受法律援助的公民获得实际的帮助。

  四是要建立切实有效的监督机制,确保法律援助办案质量。从规范受理,严格审查,到完善案件指派制度,都要做到科学、规范、合理。通过重大疑难案件集体讨论、案件服务质量跟踪反馈、开庭旁听、结案评估和案件抽查等办法,保证法律援助办案质量。通过公开投诉电话等形式建立质量投诉监督制度,畅通受援人监督投诉渠道,将法律援助人员的执业情况置于当事人和相关部门的监督之下。探索将办案质量和发放办案补贴挂起钩来,将处理违纪违规与表彰奖励相结合,以激励和鞭策法律援助人员提高办案质量。

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