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关于法律援助经济困难状况审查情形的思考
关于法律援助经济困难状况审查情形的思考

发布时间:2010-08-10 16:14:01我要纠错【字体: 默认 】【打印【关闭】

  2009年度全国法律援助研讨会发言论文

  文/广东省法律援助处 洪笃凯

  法律援助作为一项政府责任,其施行是有一定条件的,因此,法律援助机构在收到法律援助申请后必须依法进行审查,这其中就包括经济困难状况的审查。经济状况是否困难成为获得法律援助的必要条件,这是世界各国的通行做法。但由于经济困难状况难以明确认定,审查时往往缺乏操作性,而且经济状况困难的要求又与“降低门槛、扩大范围”的法律援助政策存在一定程度的矛盾冲突,致使法律援助机构在审查经济困难状况时会出现几种不同的审查情形。本文主要从法律援助立法、法律援助实践以及法律援助宗旨、法律援助意义、法律援助的未来发展等方面对该问题进行认真的分析和思考。

  一、法律援助立法规定的经济困难状况的审查情形

  目前,法律援助的规范性文件主要有国务院的行政法规及各省人大制定的地方性法规。这两类规定性文件对法律援助机构审查经济困难状况都做出了一定的规定。以《广东省法律援助条例》为例,结合国务院《法律援助条例》的有关规定,我们可以将立法上对法律援助经济困难状况的审查情形归纳为以下几类:

  (一)一般审查情形。《广东省法律援助条例》第九条、第二十二条以及第二十七条,对法律援助经济困难状况在一般情况下的审查做出了规定,三个条款的内容大致可以表述如下:公民申请法律援助,符合当地人民政府规定的法律援助经济困难标准,同时所申请的法律援助事项在当地审理或处理,因维护自身合法权益需要法律帮助的,可以获得法律援助。因此,公民在申请法律援助时应提交身份证明、经济困难证明以及与所申请法律援助事项有关的案件材料。法律援助机构应当自收到法律援助申请及有关证明材料之日起五个工作日内进行审查,并将审查结果书面通知申请人。国务院《法律援助条例》的第十七条、第十八条对公民申请法律援助应提交经济困难证明及法律援助机构收到法律援助申请应进行审查也做出了相类似的规定。这是立法上的一般审查情形。

  (二)免予审查情形。从《广东省法律援助条例》第十一条和国务院《法律援助条例》第十二条的规定可以看出:在刑事诉讼中,被告人是盲、聋、哑人,限制行为能力人、开庭审理时不满十八周岁的未成年人而没有委托辩护人的;被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,或者人民法院一审判处死刑的被告人提出上诉而没有委托辩护人的,人民法院为被告人指定辩护时,法律援助机构应当提供法律援助,无须对被告人进行经济状况的审查。公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人,人民法院为被告人指定辩护时,法律援助机构应当提供法律援助。上述规定是立法机关对人民法院应当指定辩护和可以指定辩护案件做出的不需对法律援助经济困难状况进行审查的情形。另外,《广东省法律援助条例》第二十四条规定,享受民政部门社会救济的人员申请法律援助的,无需提交经济困难证明。因此这类人员的法律援助申请,同样免予审查经济状况是否困难。

  (三)事后审查情形。《广东省法律援助条例》第二十条规定:对可能造成社会秩序混乱,导致不良影响的情形以及当事人可能面临生命安全和重大财产损害的情形,法律援助机构可以当即决定予以法律援助;法律服务机构也可以当即提供法律援助,同时报法律援助机构核准。可以看出,立法机关如此规定是希望法律援助能够充分发挥维护社会和谐稳定的积极作用。这一情形表面上也是免予审查经济困难状况,但本人认为,这种情形与第二种免予审查情形还是不同的。因为免予审查情形是绝对的免予审查,而本情形只是事前免予审查,并不代表事后也免予审查。为了防止法律援助人员或法律服务机构滥用权力,有关法律援助机构在事后还是有必要对该情形予以审查,才能保证将法律援助资源用在最需要帮助的弱势群体身上,从而真正实现法律援助的宗旨和目的。基于此观点,本人将这一情形的规定归为事后审查情形。

  (四)延长审查情形。《广东省法律援助条例》第二十七条的规定,法律援助机构应当自收到法律援助申请及本条例第二十二条规定的证明材料之日起五个工作日内进行审查,并将审查结果书面通知申请人。对疑难复杂的案件,经法律援助机构负责人批准,可以适当延长审查期限。这一规定实际上是对一般审查情形的补充。

  从立法上分析,立法机关对法律援助经济困难状况的审查规定了四种法定情形。概括起来说,除人民法院指定辩护的刑事法律援助案件外,其余的法律援助案件法律援助机构都需要对经济困难状况进行审查。所以,申请人申请法律援助时需向法律援助机构提交经济困难证明材料,如果申请人能够提供享受民政部门社会救济的证据或相类似的证据,则可以免交经济状况困难的证明。至于事后审查及延长审查的情形,体现的则是立法者赋予法律援助机构一定的自由裁量权,以应对法律援助事项的复杂性和特殊性。

  二、法律援助实践形成的经济困难状况的审查情形

  在法律援助实践中,一方面,各地法律援助机构严格按照国务院《法律援助条例》和各省有关法律援助的地方性法规规定的几种情形,依法审查法律援助经济困难状况,并在规定的审查期限内通知申请人;另一方面,在积极贯彻落实国务院、司法部、当地政府关于法律援助政策的精神和要求的基础上,不断修改、补充相应的审查情形,形成了相对健全和完善的法律援助经济困难状况审查制度。同样以广东为例,广东省在开展法律援助工作的过程中,不断加强调查和理论研究,推广先进的经验和做法,在实践中对立法的各种情形进行补充和完善,加强了经济困难状况审查的可操作性,逐步形成了具有广东特色的审查体系。具体来说,除法定审查情形外,实践中还形成了以下几类审查情形:

  (一)灵活审查情形。这是法律援助立法上一般审查情形的规定在实践当中的具体操作方式。因为申请人个人的收入情况、家庭整体状况以及申请事项千差万别,仅仅依靠申请人个人的收入情况和家庭整体状况是很难准确判断经济困难程度的。针对这一现实,广东各地逐渐形成了通过综合分析各种情形,做出较为客观判断的灵活审查经济困难状况的方式。如有些申请人虽然收入超过当地政府规定的法律援助经济困难标准,但其本人有慢性病,每月固定要支出一定数额的医疗费;或者与申请人共同生活,而且申请人对其负有赡养、扶养、抚养义务的其他家庭成员有重病、残疾、长期失业等情形;或者原来不符合经济困难标准,但因工伤或者人身损害等已支付巨额医疗费用而且有医疗机构的证明还将支付有关费用的,或者已经丧失劳动能力等,法律援助机构在审查时对上述各种因素予以充分考虑,在扣除必要的生活费用和医疗费用的基础上,判断和确认申请人的经济状况是否困难,从而保证确有需要的公民能够获得法律援助。

  (二)免予审查情形。广东省除执行立法上对人民法院指定辩护的刑事法律援助案件及享受民政部门的社会救济的人员不予审查经济困难状况外,在实践中还增加了以下免予审查的情形:1、依据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国务院5号文)的精神,对农民工申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助案件的,各地法律援助机构不再审查其经济困难条件。2、部分地方对农民工集体欠薪案件、10人以上的劳动合同纠纷案件、因交通事故、人身损害等导致死亡或者重伤而追索医疗费的案件,基本不设经济审查的门槛。3、对其他的群体性案件,有些地方如广州、深圳、佛山等地,原则上是不审查或者暂不审查经济困难状况。

  (三)事前审查情形。广东省在实践中还形成了事前审查情形,即向困难群众发放“法律援助卡”(各地的“法律援助卡”的具体名称可能不同),这既是贯彻落实“降低门槛、扩大范围”的法律援助政策的需要,又是加大法律援助宣传力度的一项重要措施。如湛江市赤坎区司法局与当地的民政局、劳动和社会保障局、工会、妇联等单位联合对该区的城乡低保对象、区属企业下岗人员、失业人员、区属企事业单位的特困职工、离退休孤寡老职工、单亲特困母亲等经济困难群众进行摸底和普查,对符合法律援助条件者,统一发放“法律援助卡”。一来告知持卡人出现法律问题时,可以向法律援助机构寻求咨询和帮助,扩大群众对法律援助的知晓率;二来持卡人在经济状况总体未发生改变的情况下,凭此卡申请法律援助时,法律援助机构不再审查经济条件。可以看出,广东大部分地区实行的发放“法律援助卡”的方式,实际上并不是不需要对申请人的经济困难状况进行审查,而是法律援助机构根据实际需要,将审查的时间提前至法律纠纷出现之前。

  (四)事后审查情形。广东省在实践中形成的事后审查情形也是对立法上规定的事后审查情形的完善,便于法律援助机构在实践中的具体操作。对情况紧急、不及时处理可能加重伤害程度、引发严重事件或者激化矛盾,或者遇到即将超过仲裁时效或者诉讼时效的情形,不及时处理可能导致申请人败诉或者丧失维护自身合法权益机会的,以及对群体性案件特别是集体欠薪案件,广东各地的法律援助机构采取的是先予受理,允许申请人事后补交有关身份证明、经济困难等证明材料的方式处理。

  (五)快速审查情形。为更好地维护弱势群体的合法权益,广东多数地方对符合条件的公民的法律援助申请,尤其是农民工的法律援助案件,一般是采取积极的措施,简化审批程序,缩短审核期限,快速进行审查。如深圳市龙岗区法律援助处对一般的法律援助案件做到当天完成审批,疑难复杂案件也不超过3个工作日,低于《广东省法律援助条例》规定的五个工作日的审查期限。中山市法律援助处对拖欠工资的案件,实现当天审批,当天指派。广州市法律援助处对农民工申请法律援助案件也实现了在一个工作日内完成受理、审查、指派等工作。

  (六)优先审查情形。广东部分地方在实践中还逐步形成了优先受理法律援助申请并给予优先审查的方式,这一方式主要适用于以下几种情形:1、群体性的法律援助案件;2、生理上存在残疾的人,如盲、聋、哑人的法律援助申请;3、在生理上处于劣势的人,如未成年人、妇女、老年人的法律援助申请。

  从实践上分析,各地法律援助机构将立法上的各种规定付诸于实践,从增强可操作性的原则出发,不断补充、修改和完善,形成了较为合理的审查制度,还增设了事先审查、优先审查和快速审查的情形,以适应实践发展的各种需要。另外,广东省由于是全国吸纳农民工最多的省份,农民工成为法律援助的主要援助对象,是当地法律援助发展的一大特色,因此,在对经济困难状况进行审查时还表现出了对农民工的优待。

  三、法律援助宗旨决定的经济困难状况的审查情形

  无论法律援助的立法如何规定,法律援助的实践如何发展,立法和实践必定是要受到法律援助宗旨的制约。众所周知,法律援助的宗旨是依法维护弱势群体的合法权益,实现法律面前人人平等。所以,法律援助宗旨自身决定的经济困难状况的审查情形必定与“弱势群体”和“依法维护”密切相关。

  首先,何谓“弱势群体”?从法律援助的定义来分析,“弱势群体”是法律援助的援助对象,主要指经济条件困难的无力支付法律服务费用的公民以及人民法院指定辩护的刑事案件的被告人。可以看出,除刑事指定辩护案件外,其他案件或事项的法律援助申请人都必须是经济条件困难的公民。由于经济困难,无力支付法律服务费用,才需要得到法律援助。所以,在法律援助领域,“弱势群体”与“经济困难”在一定程度上是可以划等号的。

  其次,何谓“依法维护”?“依法维护”按其字面的意思解释自然是依照法律的规定来维护。法律规定弱势群体是经济困难的公民,法律援助维护的对象是弱势群体,因此,对经济困难状况审查时必须严格进行,不能随意扩大经济困难状况的范围,否则就会与法律援助的宗旨相违背。而且,经济状况相对宽松的公民是有一定能力支付律师的法律服务费用的,随意扩大法律援助经济困难状况的范围,势必出现法律援助以不正当的方式争夺社会律师法律服务市场的嫌疑。况且,由于目前我国的法律援助公共资源,包括法律援助人力资源及法律援助经费资源等还不是很充裕,应当将法律援助资源用在最需要帮助的弱势群体身上,就应避免经济困难状况的随意扩大。所以,在法律援助领域,“依法维护”与“严格审查”在一定程度上是可以划等号的。

  (一)确定的经济困难标准。各地司法行政部门和法律援助机构,应积极地履行职责,充分地进行调研,结合当地的经济发展水平、当地的最低生活保障线和企业职工最低工资标准等因素,在征求有关部门意见的基础上,合理设置一定的经济困难范围,作为法律援助的经济困难标准。这样才有可能合理区分符合法律援助条件的弱势群体和不符合法律援助条件的群体,为法律援助机构依法进行经济困难状况审查和提供法律援助奠定基础。这一条件要求法律援助经济困难状况的审查具有确定性。

  (二)明确的审查操作程序。法律援助机构在进行审查时,应当遵循相应的操作规程:既要依法审查申请人及其家庭成员是否有所在工作单位出具的收入证明或户籍所在地、经常居住地的居委会、村委会出具收入证明等材料,又要在法定期限内作出审查决定并通知申请人是否提供法律援助;对申请人提供的证明及材料不齐全的,应当要求其作出必要的补充或者说明;如果审查和批准的法律援助机构工作人员是申请人的近亲属或与申请法律援助事项有直接利害关系等因素,还应当主动回避。这一条件要求法律援助经济困难状况的审查具有程序性。

  (三)合理的异议救济程序〔1〕。这是依法审查的一项不可或缺的重要内容。为最大限度地保护贫弱群体的合法权益,申请人对法律援助机构作出的不予法律援助的决定有异议的,应设置合理的救济程序,允许其向确定该法律援助机构的司法行政部门提出,并可向有关部门提出行政复议和行政诉讼,由相关部门在法定的期限内作出答复,从而保证和监督法律援助机构依法为最需要获得法律帮助的贫弱群体提供法律援助。这一条件要求法律援助经济困难状况的审查具有合理性。除法律明确规定的免予审查情形外,立法上和实践中的其他审查情形应当允许申请人对不予法律援助的决定提出异议,并能够获得相应的救济。

  从法律援助的宗旨来分析,法律援助机构对法律援助经济困难状况进行审查时,首先应当确立相对确定的经济困难标准,其次应当严格遵循相应的审查程序,除有关法律法规有特别规定的以外,实践中不应随意放宽对法律援助经济困难状况的审查。

  四、法律援助的意义要求的经济困难状况的审查情形

  我们知道,为弱势群体实施和提供法律援助具有重要的意义,其法律方面的意义是实现公平正义,其社会方面的意义是维护和谐稳定。进一步讲,实现公平正义的理念在法律层面上具体可以分解为主体平等原则与程序公正原则,而维护和谐稳定就是政治层面上所说的维稳原则。在这三个原则当中,主体平等原则是“法律面前人人平等”的宪法精神的具体体现,在法律援助领域里,只要是符合法律援助条件的公民,都能获得合格的法律援助,不分性别、种族、职务、职业、社会出身、宗教信仰的不同,在法律面前都要一视同仁地受到平等对待;程序公正原则要求在对法律援助经济困难状况进行审查时,法律援助机构应本着公正的程序进行审查,排除各种干扰因素,保证绝大多数法律援助申请人的申请得到公正的审批,从而保证最需要法律援助的群体都能获得法律援助;维护稳定原则要求法律援助制度在为社会创造良好的法制环境的同时,还应当从讲政治的高度,配合党和政府的中心工作,为维护和谐稳定服务,因此这一原则与其它两个原则相比,在一定情况下应处于优先考虑的地位。

  上述三个原则是法律援助意义所要求的对法律援助经济困难标准进行审查时应当履行的原则。依据这三个原则的内涵,可以对立法上规定的和实践中所形成的法律援助经济困难标准的审查情形进行分析和评判。

  (一)从主体平等原则来分析。从国务院《法律援助条例》和《广东省法律援助条例》的相关规定来看,除刑事指定辩护案件对案件类型和当事人的情况作了相应规定外,其他情况下,公民申请法律援助,只要符合当地人民政府规定的法律援助经济困难标准,同时所申请的法律援助事项在当地审理或处理,因维护自身合法权益需要法律帮助的,均可以获得法律援助,是没有案件类型限制的,也没有对申请人的情况作出限定。这是主体平等的体现。

  (二)从程序公正原则来分析。结合国务院《法律援助条例》和《广东省法律援助条例》的有关规定来看,法律援助机构应当自收到法律援助申请和证明材料之日起五个工作日内遵循相应的程序进行审查,并将审查结果书面通知申请人。对疑难复杂的案件,经法律援助机构负责人批准,可以适当延长审查期限。应当讲,除有特别的因素,如有诉讼时效或仲裁时效限制的案件、具有较大社会影响的案件、重要疑难复杂的案件外,所有的法律援助申请原则上应按受理申请的时间顺序进行审查,这既是对法律援助机构应当在审查期限内作出决定的要求,同时也是法律援助机构在审查时作到程序公正的一种体现。

  (三)从维护稳定原则来分析。这一原则由于是一项政治原则,具有重要的地位,在法律援助立法上和实践中都得到了高度重视和良好的运用。因此,对情况紧急、不及时处理可能加重伤害程度、引发严重事件或者激化矛盾,或者遇到即将超过仲裁时效或者诉讼时效的情形,不及时处理可能导致申请人败诉或者丧失维护自身合法权益机会的,以及对群体性案件,在审查法律援助经济困难标准时,更多的是从维稳的角度考虑,不审查经济困难状况,或者先行予以受理,再允许申请人事后补交有关身份证明、经济困难等证明材料的方式处理。法律援助制度作为国家法律制度中不可或缺的重要组成部分,充分发挥其维护社会稳定方面的积极作用,理应成为法律援助机构的一项职能,所以,在法律援助经济困难标准的审查情形中,充分考虑维护和谐稳定是一种必然的要求。在实践中,在法律援助工作人员的资源相对充足、分工合理的情况下,与维护和谐稳定有密切联系的快速审查情形就是一种值得推广的经验和做法。

  从法律援助的意义来分析,法律援助机构对法律援助经济困难状况进行审查时,应首先充分考虑维护社会稳定这一关键因素,并在维护稳定原则的基础上,遵循程序公正,保证法律援助的申请人都得到平等的对待和审查。

  五、法律援助未来发展应有的经济困难状况审查情形

  为更好地推动法律援助事业的健康发展,健全和完善对法律援助经济困难状况的审查情形,结合前文从法律援助立法、法律援助实践、法律援助宗旨、法律援助意义等四个方面对法律援助经济困难状况的审查情形所作的分析和论述,本文提出了如下几个方面的建议:

  (一)确定性与变化性相结合。确定性和变化性相结合主要是针对法律援助经济困难标准的制定和确立而言的。首先,法律援助经济困难标准应具有确定性,由当地人民政府根据国民经济和社会发展水平、法律援助的资源和需求,以及公民支付法律服务费用的能力等因素制定,从而保证法律援助机构在审查时,具有明确的审查判断标准,从而增强可操作性。其次,法律援助经济困难标准应只是相对的确定,由于各地的经济发展水平、法律援助的资源和需求、公民支付法律服务费用的能力等因素处于不断的变化之中,法律援助经济困难标准理应随着上述各项因素的变化而适时调整,呈现出变化性。再次,各地制定的相对确定的法律援助经济困难标准,因时因地需要发生改变的,应考虑变化前后的标准之间的合理过度和连贯环节等方面,保证法律援助制度稳定地向前发展。

  (二)原则性与灵活性相结合。原则性和灵活性相结合主要是针对法律援助经济困难标准的判断和适用而言的。法律援助机构审查法律援助经济困难状况时,应严格进行,依法要求申请人及其家庭成员提供所在工作单位出具的收入证明或户籍所在地、经常居住地的居委会、村委会出具收入证明等材料,并认真审查收入状况是否属于经济困难的范畴,这是原则性的要求。当然,法律援助机构还应当综合考虑与申请人的经济状况密切相关的各种因素,如果申请人能够提出因长期拖欠工资或发生了工伤、交通事故、人身损害等需要支付巨额医疗费用或者已经丧失劳动能力的理由和相关证据的,法律援助机构审查属实后可予以认可,并适当对其放宽适用法律援助经济困难标准,这是灵活性的运用。但应特别强调的是,放宽经济困难标准必须有相关的证据予以证明,不应随意扩大法律援助的适用范围。

  (三)公平性与程序性相结合。公平性与程序性相结合主要是针对处理各类法律援助申请的受理和审批而言的。法律援助机构在受理和审批法律援助申请时,首先应尽可能地保证所有的申请人都得到平等的对待,一般不存在某类特定的人群而受到特别的优待、不会因为某类特定的案件类型而受到特别的重视、也不允许由于特定的发生时期而受到特别的照顾等现象的发生;审核时,应遵守相关的程序,需要补充证明材料的,应要求补充,属于回避事项的,应主动回避,属于重大复杂案件的,应交集体讨论,保证所有的法律援助申请都能得公正的审查,并得到是否给予提供法律援助的公正决定。

  (四)事前、事中与事后相结合。事前、事中与事后相结合主要是针对各类法律援助申请的具体审核时间而言的。法律援助机构实行事前审核,通过对当地的困难群众提前进行普查,先了解经济困难状况,为以后对该部分人群在法律援助申请时不用再审查经济困难状况奠定基础,从而提高工作效率,但应注意此部分人群的经济状况是否发生了不符合法律援助条件的变化;事中审核绝大多数法律援助事项的审核方式,法律援助机构应将其作为防止法律援助资源被滥用的有效措施,对法律援助条件予以充分把关;事后审核当然是更多与维稳联系在一起,法律援助工作人员作为国家工作人员,在做好法律援助工作的同时,也应尽力维护社会稳定。

  从法律援助未来的发展来看,法律援助经济困难状况应有的审查情形应该是简便却不复杂、易操作而不繁琐。概括起来说就是,除刑事指定辩护的案件外,所有的法律援助案件,不分案件类型、不分人群类别,均须按照当地人民政府制定的法律援助经济困难的统一标准进行严格审查,只有在申请人提供的证据足以证明其符合法律援助条件的,法律援助机构才应当提供法律援助。至于有特别要考虑的因素以及审查的具体时间,则应具体问题具体分析。

  注释:

  〔1〕不予法律援助的异议救济程序本人在其他文章中专门作了论述,本文由于篇幅关系,没有详细展开。

  (栏目编辑 刘帅克)

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